政策紅利與法律分析

賀勇

礦山生態(tài)環(huán)境是自然生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，一直以來受到黨中央和國務院的高度重視。從2001年以來，我國先后頒布《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》《礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃》等政策文件，建立礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度，初步構建起了開發(fā)補償保護機制。但總體上來看，我國礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理工作仍不適應新形勢的要求，礦山生態(tài)保護修復工作推進緩慢、財政資金不足、歷史欠賬較多等問題仍突出存在。在這樣的背景下，國家開始探索并動員全社會的力量參與礦山生態(tài)保護修復工作，于是，鼓勵和支持社會資本進入礦山生態(tài)保護修復領域，便進入高層的謀劃之中。

（一）國家及部委出臺的文件

（1）2016年7月1日，國土資源部、工業(yè)和信息化部、財政部、環(huán)境保護部、國家能源局五部委聯(lián)合印發(fā)《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號），對于社會資本參與礦山生態(tài)保護修復有如下規(guī)定：要大力構建政府、企業(yè)、社會共同參與的恢復和綜合治理機制；要引導社會資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調動各方積極性；鼓勵社會資金參與，按照“誰治理，誰受益”的原則，充分發(fā)揮財政資金的引導帶動作用，大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發(fā)治理、市場化運作”的礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理新模式。

（2）2019年12月24日，自然資源部印發(fā)《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號），對于社會資本參與礦山生態(tài)保護修復有如下規(guī)定：按照黨的十九大“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的要求，堅持“誰破壞，誰治理”“誰修復，誰受益”原則，通過政策激勵，吸引各方投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復。

（3）2021年11月10日，國務院辦公廳印發(fā)《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號），對于社會資本參與礦山生態(tài)保護修復有如下規(guī)定：就社會資本參與生態(tài)保護修復提出了總體要求、參與機制、支持政策等內容，特別在重點領域中提到了“礦山生態(tài)保護修復”，明確提出，針對歷史遺留礦山存在的突出環(huán)境問題，實施地質災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復、破損生態(tài)單元修復等，重建生態(tài)系統(tǒng)，合理開展修復后的生態(tài)化利用，參與綠色礦山建設，提高礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用水平。

（二）上述文件中的變化

1．用詞表述的變化

從最初的“礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理”表述，到中間的“礦山生態(tài)修復”的用詞，再到現(xiàn)在的“礦山生態(tài)保護修復”的提法。

2．重視程度的變化

從最初的五部委的指導意見，到主管部委的促使部分政策落地實施的意見，再到國務院的進一步的意見，體現(xiàn)了國家對于礦山生態(tài)保護修復工作的重視程度在逐步提升。

3．理念認識的變化

從用詞表述上的變化來看，我國對于礦山生態(tài)環(huán)境，從原來的“恢復和治理”，到“修復”，再到“保護修復”，從理念和認識上體現(xiàn)了國家對于礦山生態(tài)環(huán)境的深層的態(tài)度轉變，不再像以前一樣，先破壞后治理，而是將保護放在首位，堅持開發(fā)與保護相結合。

4．法律意識的變化

不論是從用詞表述的變化還是理念認識的變化來看，從根本上反映出的是我國依法治國、依法執(zhí)政的意識在增強。

（三）省級行政區(qū)域出臺的文件（以山西省和山東省為例）

（1）2021年12月17日，山西省自然資源廳印發(fā)《關于鼓勵和支持社會資本參與礦山生態(tài)保護修復實施細則》（晉自然資發(fā)〔2021〕33號），該實施細則中除了堅持和保留國務院文件里對社會資本參與礦山生態(tài)保護修復的一些鼓勵政策外，還特別明確地指出了社會資本參與生態(tài)修復的礦山范圍，即山西省行政區(qū)域內歷史遺留礦山生態(tài)保護修復，包括兩類：一是責任主體滅失的礦山，二是明確由屬地政府為生態(tài)修復責任主體的政策性關閉礦山。

（2）2021年10月27日，山東省自然資源廳、山東省發(fā)展和改革委員會、山東省公安廳、山東省財政廳、山東省生態(tài)環(huán)境廳、山東省水利廳、山東省農業(yè)農村廳、山東省應急管理廳、山東省能源局聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)〈山東省礦山生態(tài)修復實施管理辦法〉的通知》（魯自然資規(guī)〔2021〕2號），該管理辦法也是在國務院出臺的上述文件基礎上，針對山東省的實際情況做了詳細安排，明確了社會資本參與礦山生態(tài)修復的范圍為山東省行政區(qū)域內的歷史遺留礦山和生產(chǎn)礦山，并鼓勵政府投融資平臺和社會資本合作，共同參與礦山生態(tài)修復。

（四）上述兩份省級文件的特點

上述兩省根據(jù)本地實際情況出臺的文件規(guī)定，特別指出針對礦山生態(tài)保護修復，兩份文件是在國務院出臺的政策基礎上進行了一些細化，相對于國務院的規(guī)

定來說，操作更具體，也更容易實施；需要注意的是，兩份文件中對文件實施的有效期均規(guī)定為三年。

國務院、相關主管部委及省級政府均明確了要大力鼓勵和支持社會資本參與礦山生態(tài)保護修復工作，同時釋放了大量的政策紅利，主要包括以下四方面。

（一）堅持市場化運作模式

政府主要發(fā)揮規(guī)劃管控、政策扶持、監(jiān)管服務和風險防范等作用，統(tǒng)一社會資本市場準入，規(guī)范市場秩序，建立公開透明的市場規(guī)則，為社會資本營造公開、公平、公正的投資環(huán)境，構建持續(xù)回報和合理退出機制，實現(xiàn)社會資本進得去，退得出、有收益。

（二）打造創(chuàng)新型激勵機制

（1）對集中連片開展生態(tài)修復達到一定規(guī)模和預期目標的生態(tài)保護修復的社會資本主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源使用權。

（2）對社會資本投入并完成修復的國有建設用地，擬用于經(jīng)營性建設項目的，在同等條件下，該生態(tài)保護修復主體在公開競爭中具有優(yōu)先權。

（3）修復后新增的集體農用地，鼓勵農村集體經(jīng)濟組織將經(jīng)營權依法流轉給生態(tài)保護修復主體。

（4）修復后的集體建設用地，符合規(guī)劃的，可根據(jù)國家統(tǒng)一部署有序推進農村集體經(jīng)營性建設用地入市，生態(tài)保護修復主體可在同等條件下優(yōu)先取得使用權。

（5）社會資本投資修復并依法獲得的土地等相關權益，在完成修復任務后，可依法依規(guī)流轉并獲得相應權益。

（6）社會資本將修復區(qū)域內的建設用地修復為農用地并驗收合格后，騰退的建設用地指標可以優(yōu)先用于相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節(jié)余指標可以按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，在省域范圍內流轉使用。

（7）生態(tài)保護修復主體將自身依法取得的存量建設用地修復為農用地的，經(jīng)驗收合格，騰退的建設用地指標可用于其在省域范圍內占用同地類的農用地。

（8）社會資本在符合國土空間規(guī)劃和土壤環(huán)境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經(jīng)依法批準并按市場價補繳土地出讓價款后，可將依法取得的國有建設用地修復后用于工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等經(jīng)營性用途。

（9）可按相關規(guī)定采取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權，可采取彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合的差別化土地供應方式，來降低社會投資主體利用礦山修復后土地發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)前期的用地成本。

（三）參與暢通和獲益渠道

（1）鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的項目投資、設計、修復、管護等全過程，重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的礦山生態(tài)修復。

（2）社會資本單獨或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式出資開展礦山生態(tài)修復。

（3）社會資本可按照市場化原則設立基金，投資生態(tài)保護修復項目。

（4）社會資本對有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的項目，可采用和政府合作（PPP）等模式，地方政府可按規(guī)定通過投資補助、運營補貼、資金注入等方式支持社會資本獲得合理回報。

（5）可采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源使用權或特許經(jīng)營權發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。

（6）通過政府批準的資源綜合利用獲得收益。

（四）加強各項創(chuàng)新政策扶持

（1）鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復方案編制，在符合法律法規(guī)政策和規(guī)劃約束條件的前提下，合理安排生態(tài)保護修復區(qū)域內各類空間用地規(guī)模、結構和布局。

（2）對于修復過程中產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，以及優(yōu)質表土等，允許生態(tài)保護修復主體無償用于本修復工程，并納入成本管理。

（3）對于通過PPP模式開展的生態(tài)保護修復，符合條件的可按規(guī)定享受環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水等相應政府補助和稅收優(yōu)惠政策。

（4）政府支持金融機構參與生態(tài)保護修復項目，積極支持符合條件的社會資本和修復主體發(fā)行綠色債券，用于生態(tài)保護修復工程。

（5）支持技術領先、綜合服務能力強的社會資本骨干企業(yè)上市融資。

（6）加大和支持保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度，完善社會資本參與修復生態(tài)項目中的災害風險防控。

（7）開展社會資本參與生態(tài)保護修復品牌建設宣傳，提升企業(yè)傳播力和影響力，增加社會資本參與的獲得感和榮譽感。

無論是國家層面還是省級行政主體層面出臺的鼓勵和支持社會資本參與礦山生態(tài)保護修復的文件政策，均突出了三個特點：一是建立了社會資本參與礦山生態(tài)保護修復的政策機制；二是打通了社會資本參與礦山生態(tài)保護修復的實施路徑和獲益渠道；三是推動社會資本參與礦山生態(tài)保護修復成為新的投資熱點，能夠充分帶動相關產(chǎn)業(yè)轉型和發(fā)展。這些政策的實施可大大激發(fā)社會資本的投資潛力、參與熱情和創(chuàng)新動力，對礦山生態(tài)保護修復而言也具有極大的推動力。

國家和省級政府雖然為鼓勵和支持社會資本參與礦山生態(tài)保護修復，釋放了多項政策紅利，但囿于目前政策的限制，在尾礦、砂石、黏土、建材類礦石及廢棄工礦用地的再利用上，社會資本參與礦山生態(tài)保護修復項目應清晰了解目前政策允許的邊界以及政策紅利支持的空間，注意預防和注意潛在法律風險：

（1）前期投入大、投資周期長，項目操作成型難度大，投資風險難以控制。

礦山生態(tài)保護修復項目是一項投入大、周期長的工程，特別是社會資本如要參與前期的方案編制、項目設計等工作，資本投入勢必會增加，如遇地方政府政策前后不一的情況下，則項目操作成型難度大，風險難以控制。

（2）在生態(tài)修復過程中，相關工作的必要性難以評價，合理修復和非法開發(fā)之間邊界不清、權責不明。社會資本在參與修復時，對相關工作特別是用地、礦山開發(fā)等的必要性不好進行評價，對于在利用遺留礦山資源和修復過程中產(chǎn)生的新資源的問題，如果不能統(tǒng)一認識和司法尺度標準，則可能會導致合理修復和非法開采及違法占地之間邊界不清、權責不明，嚴重的情況下甚至會帶來刑事風險。

（3）社會資本單獨或以聯(lián)合體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等方式參與生態(tài)保護修復，抑或是政府和社會資本采用PPP模式進行合作時，資本的流轉和靈活度不夠，導致項目擱置的風險較大。政策文件中要建立社會資本合理退出機制，且社會資本優(yōu)勢就在于資本的流轉和靈活度，政府雖然是站在監(jiān)管層面，但如果沒有嚴格的退出機制和法律保障，社會資本要想合理退出，比較困難；特別是PPP模式，受到《中華人民共和國招標投標法》等法律的規(guī)范，社會資本退出受到一定程度的限制。

（4）社會資本參與礦山生態(tài)保護修復只有國家和省級政府的政策，各地市及縣級的政府均沒有相關的政策出臺，參與途徑不明確。雖然國家和省級政府均出臺了政策，也大概明確了社會資本參與礦山生態(tài)保護修復工作的渠道，但具體實施工作的是縣級政府。目前為止，還沒有縣級政府出臺相應的配套實施辦法。當然，不排除在將來縣級政府會出臺相應的政策，不過在配套政策出臺前，社會資本的參與度仍不太高，預期不明確。

（5）山西省和山東省出臺的省級文件中明確規(guī)定，省級文件的有效期為三年，那么三年之后的政策無法確定，不能保證政策的連續(xù)性。從國家層面來看，政策沒有設置期限，但省級政府出臺的政策中對社會資本參與礦山生態(tài)保護修復設置了期限。可能政策到期后會出臺更好的政策，也不能排除目前需要進行一些試驗性的政策推動，但不論是哪一種推測，對于設置了期限的政策，不太能保證政策實施的連續(xù)性和穩(wěn)定性，顯然是對社會資本參與熱情的一種削弱。

（6）簽訂相關協(xié)議后，可能面臨投資無回報、產(chǎn)權激勵措施不能兌現(xiàn)、政府履約不能或協(xié)議無法履行等風險。社會資本與政府簽訂相關生態(tài)保護修復協(xié)議后，部分地方政府可能會為了眼前當下的經(jīng)濟利益和豐厚的利稅條件，只關注經(jīng)濟效益更好的項目和企業(yè)，對生態(tài)保護修復項目不關心、不支持。甚至由于所作出的回報承諾和相應的產(chǎn)權激勵措施可能無法兌現(xiàn)，獲益渠道不通暢，風險極大，直接導致社會資本及其母體可能喪失社會主體的風險。

社會資本參與礦山生態(tài)保護修復，從國家到省級行政部門均釋放了相當豐厚的政策紅利，但也存在上述諸多法律風險。為更好地將這項工作推進下去，使社會資本在參與修復時有更多保障，建議做好如下七個方面工作：

（1）國家層面要建立和出臺相應的法律規(guī)定，對社會資本參與礦山生態(tài)保護修復進行立法，將黨和國家的優(yōu)秀政策轉化為可以實施落地的法律保障，才能更好地保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（2）縣級政府要對國家和省級出臺的政策制定更詳盡可行的實施方案，必要時可引入第三方進行前期設計、評估等工作，做好社會資本的前期宣傳、推介和引導工作。

（3）充分發(fā)揮市場作用，政府要把搭建和建立市場化運作平臺機制作為目標任務落地見效，將政策中的各項激勵措施落實到位，還要提高政府依法行政的能力和水平。

（4）社會資本在參與投資前要做好前期盡職調查工作。要對擬進行生態(tài)保護修復的礦山項目的基本情況進行詳細了解，包括但不限于關閉原因（正常、非正常、廢棄等）、立項招標、資金來源、合作方式、現(xiàn)金流回報、協(xié)議工期等，確定不同情況下的風險點和注意事項。

（5）社會資本要與政府部門進行充分溝通協(xié)商，將修復設計圖紙、方案、修復范圍、現(xiàn)有資源的綜合利用、收益分配、資本流轉、政府激勵措施、政策扶持、違約責任等合同條款詳細審定，審慎簽訂生態(tài)保護修復協(xié)議及相應的自然資源資產(chǎn)配套配置等協(xié)議，在法律框架范圍內，對雙方的權利義務進行明確詳細的約定。

（6）密切關注相關法律法規(guī)的出臺，特別是國家政策的變化，做到參與生態(tài)保護修復項目全過程法治化、固定化和證據(jù)化，避免陷入非法采礦和非法占地的刑事責任怪圈，及時對相關證據(jù)進行收集、整理和保存。

（7）聘請專業(yè)律師團隊全程參與生態(tài)保護修復全過程。

中共中央和國務院提出鼓勵和支持社會資本參與礦山生態(tài)保護修復，就是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，各級社會主體一定要堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，始終堅持保護自然、順應自然，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，囿于目前該類項目本身造血能力的限制及政府支付能力的限制，社會資本在參與該類修復或者產(chǎn)業(yè)化導入的同時，務必要評估項目本身的現(xiàn)金流回報路徑。是政府購買服務來支付對價，是用導入的產(chǎn)業(yè)收入來平衡投資回報，還是“掩耳盜鈴”，以治理為名，靠非法采礦及“遙遙無期”的工礦建設用地指標“跨省交易”來實現(xiàn)？參與企業(yè)及政府部門均需要學會運用法治的思維來解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，進行系統(tǒng)性、綜合性研判，同時要做好政策配套措施，充分評價社會資本參與礦山生態(tài)保護修復的法律風險和社會風險，最大限度保障社會資本參與礦山生態(tài)保護修復的參與規(guī)則和合法效果，是國家鼓勵和支持社會資本參與礦山生態(tài)保護修復的初衷和關鍵。

本文選自《中國礦業(yè)法律評論（2022）》