擁有合法的處置權(quán)和收益權(quán)

劉鳳新

隨著近年來建筑用砂石料市場的升溫，礦山開采過程中產(chǎn)生的廢棄物、剝離物中的砂石料也身價(jià)倍增，礦山企業(yè)開采過程中產(chǎn)生的廢石、廢土和廢水等廢棄物如何處理的相關(guān)問題隨之而來。一方面，礦業(yè)權(quán)人有處置砂石料以變現(xiàn)、增加收益的原始動力；另一方面，政府方面認(rèn)為廢棄物中的砂石料應(yīng)該屬于國家，既然砂石料有價(jià)值，那么政府應(yīng)當(dāng)收取相應(yīng)費(fèi)用以避免國家資產(chǎn)損失。由于沒有明確具體的法律條款，自然資源、生態(tài)環(huán)保和市場監(jiān)督等政府有關(guān)部門面臨“不管，怕失職；管，依據(jù)不充分”的困境。

近期，陸續(xù)有礦業(yè)權(quán)人咨詢涉及礦山企業(yè)開采中產(chǎn)生的廢棄物處理的問題。如，企業(yè)開采產(chǎn)生的廢石，政府有關(guān)主管部門不允許企業(yè)對外銷售，理由是營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍未含廢石銷售。又如，已設(shè)露天礦山，被政府要求對擬剝離區(qū)域的砂石土資源重新按照礦產(chǎn)資源進(jìn)行核實(shí)、評審和備案，比照協(xié)議出讓征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，但不增列礦種。目前安徽省自然資源廳已在推動這方面的改革，處于公開征求意見的階段a。所以，研究礦業(yè)權(quán)人對廢棄物的權(quán)利有哪些、政府是否有權(quán)利限制礦業(yè)權(quán)人行使權(quán)利，對于解決當(dāng)前礦業(yè)權(quán)人和監(jiān)管部門的困惑很有必要。

日常經(jīng)濟(jì)活動中，物權(quán)和債權(quán)是市場主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要表現(xiàn)形式。關(guān)于物的主與從問題，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百二十條規(guī)定：“主物轉(zhuǎn)讓的，從物隨主物轉(zhuǎn)讓，但是當(dāng)事人另有約定的除外?！敝魑锸侵釜?dú)立存在，與其他獨(dú)立物結(jié)合使用，并在其中發(fā)揮主要效用的物。從物是在兩個(gè)獨(dú)立物結(jié)合使用中處于附屬地位、起輔助和配合作用。例如杯子和杯蓋，杯子是主物，杯蓋是從物。區(qū)分主物與從物的法律意義在于，如果合同沒有相反約定，從物的所有權(quán)隨主物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移。

關(guān)于主債與從債問題，《民法典》第五百四十七條也規(guī)定：“債權(quán)人轉(zhuǎn)讓債權(quán)的，受讓人取得與債權(quán)有關(guān)的從權(quán)利，但是該從權(quán)利專屬于債權(quán)人自身的除外。

受讓人取得從權(quán)利不因該從權(quán)利未辦理轉(zhuǎn)移登記手續(xù)或者未轉(zhuǎn)移占有而受到影響?！眰鶛?quán)的從權(quán)利是指與主債權(quán)相聯(lián)系，但自身并不能獨(dú)立存在的權(quán)利。從權(quán)利隨主權(quán)利轉(zhuǎn)移原則，是《民法典》確定的債權(quán)轉(zhuǎn)讓主要規(guī)則，具有法定性。主債權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，其從權(quán)利隨之一同轉(zhuǎn)移，即使在轉(zhuǎn)讓合同中沒有約定也不受影響。

法律之所以對主物與從物、主權(quán)利與從權(quán)利轉(zhuǎn)讓規(guī)則作出原則規(guī)定，其立法本意就是尊重事實(shí)本源，尊重社會生活實(shí)際形成的交易習(xí)慣，從有利于保證和發(fā)揮權(quán)利的最大效能、便利和促進(jìn)交易的角度考慮的。

礦業(yè)權(quán)是通過特許設(shè)定的用益物權(quán)，所謂用益物權(quán)，就是對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)基礎(chǔ)是礦產(chǎn)資源國家所有，國家通過合同的形式，允許有關(guān)組織勘查、開采礦產(chǎn)資源并獲得收益，表現(xiàn)為政府代表國家出讓礦業(yè)權(quán)、有關(guān)組織取得礦業(yè)權(quán)。既然是通過合同設(shè)定了用益物權(quán)，與礦業(yè)權(quán)相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)當(dāng)然受《民法典》物權(quán)和債權(quán)相關(guān)法律規(guī)范的約束。同時(shí)，因礦業(yè)權(quán)出讓合同被確定為行政合同并采用行政許可形式授予礦業(yè)權(quán)，行政機(jī)關(guān)的行政行為還受《中華人民共和國行政法》的約束。

設(shè)定礦業(yè)權(quán)的前提是有可開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源，且該等資源具有現(xiàn)實(shí)工業(yè)價(jià)值并完成評審備案，在開發(fā)利用方案得到審查通過后，政府自然資源有關(guān)部門代表國家授予申請人礦業(yè)權(quán)。采礦權(quán)就是采礦權(quán)人在某一段時(shí)間，在某特定空間區(qū)域，開采約定的某種礦產(chǎn)資源的權(quán)利。

自然因素形成的礦產(chǎn)資源處于地下特定區(qū)域，開采方式有露天和井下之分。開采前，礦業(yè)權(quán)人就要取得土地使用權(quán)，按照開發(fā)利用方案和設(shè)計(jì)，在礦權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行露天剝離或者進(jìn)行井筒、巷道施工，同時(shí)要進(jìn)行井下排水。此等前期工作是礦山開采的必備工序。在施工或者生產(chǎn)中，必然產(chǎn)生廢石、廢土和廢水等廢棄物，開發(fā)利用方案和環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告中均有專門章節(jié)予以論述，是經(jīng)過政府部門同意的。按照《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人有法定義務(wù)加強(qiáng)廢棄物的管理，避免產(chǎn)生污染或者把污染降到運(yùn)行范圍以內(nèi)。

可見，在設(shè)定礦業(yè)權(quán)的主權(quán)利時(shí)，依據(jù)開發(fā)利用方案，已經(jīng)預(yù)見到礦區(qū)范圍內(nèi)剝離區(qū)和井工區(qū)地貌和原有地下巖石結(jié)構(gòu)的破壞，產(chǎn)生相應(yīng)的廢土和廢石，這是無法避免的，是開采礦產(chǎn)資源、行使用益物權(quán)所必須面對的問題。礦業(yè)權(quán)人有合理利用廢石、廢土和廢水的權(quán)利，該等權(quán)利是礦業(yè)權(quán)的從權(quán)利；同時(shí)，合理利用廢石、廢土和廢水是采礦權(quán)人履行《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定義務(wù)的體現(xiàn)。采礦權(quán)人對廢棄物的利用當(dāng)然包括自用，也包括變現(xiàn)和出售。依據(jù)《民法典》第五百四十七條之精神，礦業(yè)權(quán)取得時(shí)不需要對此利用廢棄物的權(quán)利進(jìn)行單獨(dú)約定。

有的地方政府部門不允許礦山企業(yè)銷售廢石，企業(yè)詢問不允許的原因時(shí)，政府部門的回答五花八門，有的回答企業(yè)營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍沒有包含銷售廢石；有的回答銷售后有造成環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)；有的回答廢石沒有繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益；有的要求納入政府公共交易平臺監(jiān)管，由政府定價(jià)。林林總總，既體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)人的無奈，也暴露了有關(guān)部門監(jiān)管的短板。按照現(xiàn)代法治理念，政府是法無授權(quán)不可為，“不允許銷售廢石”這一條原因，政府部門顯然是難以找到執(zhí)法依據(jù)的，而《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四條規(guī)定：“固體廢物污染環(huán)境防治堅(jiān)持減量化、資源化和無害化的原則。任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)采取措施，減少固體廢物的產(chǎn)生量，促進(jìn)固體廢物的綜合利用，降低固體廢物的危害性。”礦業(yè)權(quán)人將過去需要大量占用土地堆放的廢石，作為建筑材料出售給需求方，不就是最好的綜合利用嗎？政府部門對此理應(yīng)引導(dǎo)，而不應(yīng)堵截。

對于企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍未包含銷售砂石事項(xiàng)，礦山企業(yè)只要依法修改公司章程，對經(jīng)營范圍進(jìn)行變更登記即可；另外，廢棄產(chǎn)品銷售并不是常態(tài)，不做營業(yè)執(zhí)照變更又有何妨？沒有社會危害性。礦山企業(yè)如對廢石進(jìn)行加工后出售，涉及需要做環(huán)評的問題。在不加工情況下銷售是否產(chǎn)生環(huán)境損害，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)需解決的監(jiān)管問題，不能因噎廢食。

2019年12月24日，自然資源部公開發(fā)布《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號），其中第六部分提出“合理利用廢棄礦山土石料”“對地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開采類礦山的修復(fù)，因削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復(fù)工程；確有剩余的，可對外進(jìn)行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的，應(yīng)保障其合理收益”。需要注意的是，砂石料納入政府交易平臺系針對歷史遺留礦山，是在沒有采礦權(quán)人的情況下，引入社會力量修復(fù)時(shí)所提出的要求。由于沒有主權(quán)利，所以為了避免施工人肆意擴(kuò)大砂石采剝，法律進(jìn)行了該等規(guī)定。如果存在采礦權(quán)人，則在采礦權(quán)主權(quán)利存在的情況下，主管部門要求將工程建設(shè)或采礦過程中產(chǎn)生的廢石納入政府交易平臺交易，有干涉企業(yè)正常經(jīng)營之嫌。

讓收益，違法且違約有些地方政府部門出于保護(hù)國家利益的考慮，擔(dān)憂大把的砂石料出售后，企業(yè)受益了，國家的權(quán)益哪里去了？礦產(chǎn)資源屬于國家所有，還沒給國家交呢？因此主張對此進(jìn)行收費(fèi)。以安徽省為例，該省自然資源廳此前在有關(guān)地區(qū)開展改革試點(diǎn)，改革的基本思路是重新委托勘查單位，對原有露天開采需要剝離的剝離物中所涉建材礦進(jìn)行評價(jià)，進(jìn)而評審備案，按照協(xié)議出讓征收礦業(yè)權(quán)出讓收益，而后發(fā)放可采憑證，但不在原有采礦證上增列礦種。

上述做法，實(shí)際上不具有合法性。看看水資源領(lǐng)域是怎么處理類似問題的。《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：“本條例所稱取水，是指利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源。取用水資源的單位和個(gè)人，除本條例第四條規(guī)定的情形外，都應(yīng)當(dāng)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)?！倍谒臈l第三項(xiàng)規(guī)定“不需要申請領(lǐng)取取水許可證”的情形之一為“為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進(jìn)行臨時(shí)應(yīng)急?。ㄅ牛┧摹?。上述規(guī)定明確礦山井下工程排水不需要辦理取水許可證且不需要繳納水資源費(fèi)?！吨腥A人民共和國水法》第三條規(guī)定了水資源屬于國家所有。但是《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》承認(rèn)了礦山開采必須需要排水，該等排水不征收水資源費(fèi)。

從礦業(yè)權(quán)特許用益物權(quán)的性質(zhì)上看，合理處置和利用廢棄物是用益物權(quán)的從權(quán)利，主權(quán)利設(shè)定，從權(quán)利隨之設(shè)定。設(shè)定時(shí)沒有特別約定的重新約定，未取得對方同意的情況下，構(gòu)成違約，并違反信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在不增列礦種的情況下，征收出讓收益和發(fā)放采礦憑證，沒有法律依據(jù)，不具有合法性，涉嫌行政違法。

此外，從環(huán)保法律法規(guī)的規(guī)定看，礦業(yè)權(quán)人對廢棄物負(fù)有全面的義務(wù)，那么其當(dāng)然也享有與義務(wù)對應(yīng)的權(quán)利。從日常生產(chǎn)生活的實(shí)踐看，礦業(yè)權(quán)人合法、合理處置和利用廢棄物，是國際慣例，也是國內(nèi)多年形成的習(xí)慣?！睹穹ǖ洹返谑畻l規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗。”

問題的根源在于砂石料市場的火爆。有市場就會有波動，在強(qiáng)調(diào)廢棄物國家有處置權(quán)的時(shí)候，也要考慮廢棄物沒有利用價(jià)值的時(shí)候怎么應(yīng)對，是國家付出成本幫助礦業(yè)權(quán)人將廢棄物堆放嗎？如果露天礦山需要剝離上部的砂石才能開采且砂石料不能銷售，是國家付出成本剝離廢棄物來保證礦業(yè)權(quán)人開采嗎？“事怕顛倒，理怕翻”?，F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)有的自然資源主管部門在出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，特別注明了“在該礦產(chǎn)資源開發(fā)中，符合開發(fā)利用方案的砂石料等廢棄物資源可以由礦業(yè)權(quán)人利用”，此提示起到了明確權(quán)利義務(wù)和消除誤解的作用，在競爭性出讓條件下，也有利于發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的最大市場價(jià)值。筆者給出有關(guān)建議如下：

（1）對已出讓的存量礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人在礦區(qū)范圍內(nèi)符合開發(fā)利用方案的開采活動所產(chǎn)生的廢棄物，國家不再重新評價(jià)。

（2）對未出讓的增量礦業(yè)權(quán)，在出讓合同或者“招拍掛”說明中加注“礦業(yè)權(quán)人有權(quán)利依據(jù)開發(fā)利用方案合法處置和利用砂石料等廢棄物”說明。

（3）允許礦業(yè)權(quán)人出售廢棄物，允許其對外開具銷售發(fā)票。

（4）在《礦產(chǎn)資源法》修訂中明確礦業(yè)權(quán)人對開采廢棄物的權(quán)利和義務(wù)。

總之，在強(qiáng)調(diào)礦業(yè)權(quán)人對廢棄物的安全、環(huán)保管理的法定義務(wù)之時(shí)，也應(yīng)該充分尊重礦業(yè)權(quán)人合理開發(fā)利用廢棄物的法定權(quán)利。國家不應(yīng)該在某一時(shí)期廢棄物有利用價(jià)值且無法律明確規(guī)定情況下，未經(jīng)法定程序，與礦業(yè)權(quán)人爭利。