原標(biāo)題：建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源糾紛之五：賠償標(biāo)準(zhǔn)在我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，以鐵路、公路為代表的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的大量建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源現(xiàn)象較為普遍。由于對礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)屬性認(rèn)識的不足，以及基礎(chǔ)設(shè)施投資模式等多種原因，礦產(chǎn)資源壓覆賠償存在爭議焦點(diǎn)多、賠償標(biāo)準(zhǔn)低、解決周期長、司法裁判不一等特點(diǎn)。為幫助各方切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益，筆者針對礦產(chǎn)資源壓覆糾紛中重點(diǎn)難點(diǎn)問題，從壓覆審批、壓覆范圍、法律關(guān)系性質(zhì)、訴訟主體、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償范圍及金額、訴訟管轄等角度撰寫系列實(shí)務(wù)文章，供讀者參考。
建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)對礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行壓覆賠償。由于對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)以及礦產(chǎn)資源壓覆糾紛認(rèn)識不一，壓覆賠償又缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致實(shí)踐中壓覆雙方對賠償標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識不一、爭議不斷，司法機(jī)關(guān)對此也未形成完全統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，在建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源賠償問題上，應(yīng)正確認(rèn)識其法律關(guān)系性質(zhì)，準(zhǔn)確把握礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性，嚴(yán)格遵循物權(quán)保護(hù)原則和財產(chǎn)損害賠償原則，以礦業(yè)權(quán)價值損失作為壓覆賠償標(biāo)準(zhǔn)。一、實(shí)踐中礦產(chǎn)資源壓覆糾紛存在不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)
由于各方主體對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)以及礦產(chǎn)資源壓覆糾紛認(rèn)識不一，壓覆賠償又缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，所以在實(shí)踐中礦產(chǎn)資源壓覆糾紛存在不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)。
（一）按照礦業(yè)權(quán)人的投資損失進(jìn)行壓覆補(bǔ)償
《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文件”）中規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：1. 礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；2. 所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失?！?/p>江西、山東、河南、新疆等省份，針對建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了進(jìn)一步規(guī)定，均將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)限定為礦業(yè)權(quán)人的投資損失。例如，江西省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源評估補(bǔ)償工作的通知》（贛府廳字（2013）15號）規(guī)定：“省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償內(nèi)容，包括探礦權(quán)補(bǔ)償和采礦權(quán)補(bǔ)償兩個方面：探礦權(quán)以被壓覆的礦區(qū)范圍內(nèi)探礦權(quán)價款、實(shí)際投入的勘查投資及其他相關(guān)投入為依據(jù)補(bǔ)償；整個礦區(qū)或核心區(qū)域被壓覆的，應(yīng)按照取得該礦業(yè)權(quán)的全部投資為依據(jù)補(bǔ)償。采礦權(quán)補(bǔ)償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1．直接損失的補(bǔ)償。含所壓覆礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘察投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。礦山開采、加工開發(fā)等專用設(shè)備按市場評估價減去設(shè)備出讓價給予補(bǔ)償，通用設(shè)備按搬遷所產(chǎn)生費(fèi)用給予補(bǔ)償。2．已繳價款補(bǔ)償。按礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）給予補(bǔ)償。”
（二）按照礦業(yè)權(quán)人的實(shí)際投入加預(yù)期利潤進(jìn)行壓覆賠償
實(shí)際投入加預(yù)期利潤的賠償方式，是以礦業(yè)權(quán)人的實(shí)際投入為基礎(chǔ)，同時考慮了勘查投資和采礦投資的行業(yè)利潤。
《湖南省國土資源廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償有關(guān)問題的通知》（湘國土資發(fā)〔2013〕17號）第四條規(guī)定，補(bǔ)償內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)分以下兩種情形：“1、壓覆國家出資并正在進(jìn)行的地質(zhì)勘查的探礦權(quán)或已探明資源儲量礦產(chǎn)地的，原則上按經(jīng)核實(shí)的工作量及現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)計算的工作成本進(jìn)行補(bǔ)償。2、壓覆非國家出資礦業(yè)權(quán)的，原則上按以下補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，具體補(bǔ)償由雙方協(xié)商確定。①被壓覆范圍礦業(yè)權(quán)的取得成本；②被壓覆范圍探礦權(quán)的勘查投資和行業(yè)投資平均利潤；③被壓覆采礦權(quán)開采投資加同類開采礦山行業(yè)投資平均利潤減已獲投資回報。”“湖南省高速公路集團(tuán)有限公司、益陽市中才商貿(mào)有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案”（(2020)湘01民終8255號）中,長沙市中級人民法院認(rèn)定：“壓覆礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)賠償?shù)膿p失主要包括所壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)分?jǐn)偟囊牙U采礦權(quán)價款、被壓覆范圍礦業(yè)權(quán)的取得成本、壓覆范圍的直接損失、被壓覆采礦權(quán)開采投資及同類開采礦山行業(yè)投資平均利潤減已獲投資回報、被壓覆范圍探礦權(quán)的勘查投資和行業(yè)投資平均利潤?！?/section>無論是按照礦業(yè)權(quán)人的投資損失進(jìn)行補(bǔ)償，還是按照礦業(yè)權(quán)人的實(shí)際投入加預(yù)期利潤進(jìn)行賠償，均是以成本補(bǔ)償為基本原則，未考慮礦業(yè)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的實(shí)際價值。（三）按照礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行壓覆賠償
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，礦業(yè)權(quán)價值指的是礦業(yè)權(quán)的市場價值。根據(jù)礦業(yè)權(quán)評估管理有關(guān)規(guī)定，礦業(yè)權(quán)價值須由具有法定資質(zhì)的礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立評定估算形成。按照礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行壓覆賠償，是指經(jīng)過礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)評估得出被壓覆礦業(yè)權(quán)的價值，并以此作為確定壓覆賠償金額的依據(jù)。
《民事審判指導(dǎo)與參考》（2013年第3輯）刊載的“侵害探礦權(quán)的損害賠償問題”案例評析中，最高人民法院認(rèn)為，“根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，侵害探礦權(quán)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。對侵害探礦權(quán)的損害賠償，應(yīng)是對探礦權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)財產(chǎn)價值的賠償，而不是僅指對探礦實(shí)際投入直接損失賠償?！弊罡呷嗣穹ㄔ涸凇按筇瓢Ⅳ斂茽柷咂煨履茉从邢薰九c赤峰市中金礦業(yè)有限公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案”（(2019)內(nèi)04民終455號）《民事判決書》中認(rèn)定：“探礦權(quán)和采礦權(quán)均實(shí)行有償取得制度，均屬于用益物權(quán)。依法取得的探礦權(quán)受法律保護(hù)，探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其具有自身的價值，不僅包括探礦權(quán)人對其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括探礦權(quán)人對礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對于探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財產(chǎn)價值來確定，即根據(jù)侵害探礦權(quán)的財產(chǎn)損失應(yīng)按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算?！?/section>二、137號文件并非壓覆礦產(chǎn)資源賠償?shù)姆ǘㄒ罁?jù)
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在壓覆礦產(chǎn)資源糾紛中，應(yīng)當(dāng)以國土資源部發(fā)布的137號文件中規(guī)定的壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為壓覆礦產(chǎn)資源賠償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)混淆了民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的區(qū)別，違背了137號文件的制定初衷，不符合民事法律原則和法律規(guī)定。
第一，壓覆礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關(guān)系，國土資源部作為行政機(jī)關(guān)，無權(quán)對壓覆賠償這一民事法律問題作出強(qiáng)制性規(guī)定。第二，137號文件規(guī)定的壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，系從保護(hù)礦業(yè)權(quán)人財產(chǎn)權(quán)益角度提出的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并未排除礦業(yè)權(quán)人依法獲得公平合理的壓覆賠償?shù)臋?quán)利。自然資源部《對十三屆全國人大三次會議第8524號建議的答復(fù)》（自然資人議復(fù)字〔2020〕053號）中指出，礦業(yè)權(quán)人獲得礦業(yè)權(quán)后，建設(shè)項(xiàng)目需要壓覆區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的，此時礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施主體屬于平等民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不涉及國家礦產(chǎn)資源所有者，涉事雙方應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)原則和法治精神協(xié)商解決。第三，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源賠償問題，性質(zhì)屬于物權(quán)損害賠償問題。損害賠償作為民事基本制度之一，唯立法機(jī)關(guān)通過法律形式方可予設(shè)定。國土資源部137號文件僅是規(guī)范性文件，法律位階較低，不能作為礦產(chǎn)資源壓覆賠償?shù)姆梢罁?jù)。最高人民法院在“廣元市茂成商貿(mào)有限責(zé)任公司、蘭渝鐵路有限責(zé)任公司探礦權(quán)糾紛案”（（2017）最高法民終494號）民事判決書中認(rèn)定，“關(guān)于137號文，是由國土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補(bǔ)償問題?！边@一認(rèn)定從司法裁判角度，對137號文件不能作為壓覆礦產(chǎn)資源賠償依據(jù)的理由做出了充分闡釋。三、礦產(chǎn)資源壓覆賠償應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)權(quán)價值作為賠償標(biāo)準(zhǔn)
在建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源賠償問題上，應(yīng)準(zhǔn)確把握礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性，嚴(yán)格遵循物權(quán)保護(hù)原則和財產(chǎn)損害賠償原則，對壓覆賠償標(biāo)準(zhǔn)做出客觀公正的認(rèn)定。
（一）礦業(yè)權(quán)屬于依法應(yīng)受保護(hù)的財產(chǎn)權(quán)
《民法典》第三百二十九條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。”
《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，國家保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第六條規(guī)定，探礦權(quán)是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。采礦權(quán)是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）第三條規(guī)定：“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。依法取得礦業(yè)權(quán)的自然人、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織稱為礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)?！?/section>在我國的法律框架體系中，礦業(yè)權(quán)是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來的用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)作為礦業(yè)權(quán)人的法定財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該得到法律的尊重和保護(hù)。（二）壓覆賠償金額應(yīng)按照壓覆導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價值的損失金額來確定
《民法典》第二百三十八條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔(dān)其他民事責(zé)任?！钡谝磺б话侔耸臈l規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算?！?/p>最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組編輯出版的《中華人民共和國民法典理解與適用》一書中，針對《民法典》第一千一百八十四條闡明：財產(chǎn)損害賠償應(yīng)當(dāng)以全部賠償為原則，計算財產(chǎn)損害，就是計算財產(chǎn)的直接損失和間接損失，然后實(shí)行全部賠償。由于損失通常體現(xiàn)為侵害發(fā)生后被侵權(quán)人財產(chǎn)的市場價格的減少，因此，此處的按照市場價格計算應(yīng)為根據(jù)財產(chǎn)的市場價值的減少來計算。建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，壓覆行為的后果是礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源全部或部分無法開發(fā)利用，給礦業(yè)權(quán)人造成的財產(chǎn)損失是礦業(yè)權(quán)價值的減少或滅失，因此應(yīng)按照壓覆導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價值的損失金額來確定壓覆賠償金額。
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