寫在前面

礦法修改已進入倒計時階段，但對礦法修改中存在的重大問題仍然爭議重重。是對這些影響礦業(yè)發(fā)展和資源安全的問題認真調查研究、群策群力解決之，還是像35號文那樣，任你苦口婆心提出問題、提出建議，我自閉門造車、行文立法，又弄出來個更無理、更專斷的10號文。

“申請”還是“出讓”，是礦產資源立法修法的一個原則得不能再原則的問題。如果在這個問題上可以我行我素，制定和修訂礦法還有任何意義嗎？。

“自由申請”是各國礦法一致采用的礦業(yè)權取得方式。到目前為止，各國礦法的主要內容就是申請-審批-授予礦業(yè)權，其他篇章都是圍繞這個主要內容展開的。國外的做法是：任何成年人均可申請，對一宗礦業(yè)權內的任何礦產均可勘查開發(fā)。兩個“任何”道出了國際礦法的精髓。在21世紀，我們還要討論100多年前早已定規(guī)的礦礦業(yè)權是“申請”還是“出讓”，實在令人羞愧至極。我們的認識水平難道還不如張之洞嗎？張軍機大臣2007年主持制定的 “大清礦物章程”明確規(guī)定了“申請”而不是“出讓”礦業(yè)權。

申請的本質是給予企業(yè)最充分的自由選擇地區(qū)、自由選擇礦種、自由選擇時機獲得礦業(yè)權的權利。企業(yè)申請礦業(yè)權自由了，ZF掌控礦業(yè)權就不自由了。這當然令想用礦業(yè)權牟利的ZF部門很不舒服，于是就發(fā)明了用“出讓”代替“申請”的辦法。這個辦法確實很管用，從2007年～2020年，全國礦業(yè)權價款收入為9050.39億元。ZF舒服了，企業(yè)就不舒服了。從此“申請”一途被堵死，企業(yè)恭候ZF“出讓”，礦業(yè)權成了牟利工具，其實質是使礦業(yè)權數目稀有化、ZF利益最大化、企業(yè)申請無權化、找礦突破空喊化。

1982年，聯合國海洋法公約宣布“礦產資源是人類的共同遺產（common heritage of mankind” (CHM)）”。對于一個國家而言，就是全民的共同財產而不是ZF憑借其權利征收的稅費。國家和ZF應代表全民管理好、利用好這筆遺產。如果“出讓”的價款是權益金，就不能納入一般預算收入，不能用它養(yǎng)ZF、發(fā)工資獎金；而應用于解決人民大眾的當前和長遠利益需要的項目，如土地復墾、水資源保護、扶貧、中小學教育等。美國ZF征收的權益金在扣除2%的工作費用后，全部用于上述全民公益性項目。如果出讓的價款是勘查投資資產的價值，國家出資的應納入國有資產管理，國有企業(yè)占有；社會出資的應納入民營資產管理，民營企業(yè)所有。以“出讓”的方式把價款視為稅費，違法不違法，請當事者捫心自問吧。

“出讓”奪取了企業(yè)申請礦業(yè)權的自由，ZF獲得了在礦業(yè)權數量、礦種、地區(qū)、時間上“出讓”礦業(yè)權的無限權利。一切都是圍繞一個既定目標：地方ZF財政利益最大化。

需要向廣大礦業(yè)界人士提醒的是，資源補償費被53號文件在名義上降為零了，但實際上一直在默默地、一分不少地繳納，它包含在資源稅中。資源補償費就是我國的權益金，其他任何打著權益金名號的費金，都是冒牌貨。

①  兩個選擇，兩個目標

目前的修法，廣大礦業(yè)界人士迫切要求把不合理的礦業(yè)權“出讓”及其演化出來的“礦業(yè)權出讓收益”收費制度廢除，而相關部門則亟待通過修法把現行礦法的礦業(yè)權“申請”制度廢除，把“出讓”扶上馬，使其由非法變?yōu)楹戏??！吧暾垺迸c“出讓”兩種觀點，水火不容。礦業(yè)界人士一直在擺事實，講道理?？墒钱斒虏块T一直不理睬、不贊成、不反對、不對話、不解釋，既不擺事實又不講道理，只顧一昧細化文件、發(fā)布文件。雙方的觀點到底有何不同呢？請看其詳。

  （一） 基于“申請”的修法目標

“申請”的第一要義是由企業(yè)啟動一宗礦業(yè)權，ZF對企業(yè)從申請到授予礦業(yè)權全過程每一步的行為做出審查和回應，直到最后決定是授予還是不授予礦業(yè)權為止。因此，企業(yè)是這部法律的主動方，ZF是被動方。實施“申請”礦業(yè)權取得模式的結果是“礦業(yè)權資源”充足化。“礦業(yè)權資源”指的是可申請礦業(yè)權的國土面積。除法律規(guī)定不允許礦業(yè)活動的范圍外，都是可申請的國土面積。在我國，這個面積至少在300萬平方公里以上。在這300萬平方公里面積內，企業(yè)可以自由申請礦業(yè)權，ZF不得干預。由于礦業(yè)權資源巨大，只要市場上提供足夠多的礦業(yè)資本，就能產生足夠多的礦業(yè)權，找礦突破就有了活力，國家礦產資源安全就能得到保障，國家所有礦產資源的收益也能夠穩(wěn)定實現。

不難看出，堅持“申請”這個主導因素，能夠保障礦法的立法或修法目標向礦業(yè)繁榮、國家所有礦產資源收益保障和國家礦產資源安全保障這一方向逼近。由此形成的礦法立法修法目標的邏輯路線為：

豐富的礦業(yè)權資源-申請-礦業(yè)權數量最大化-降低礦業(yè)權獲取成本-找礦突破機會增加-繁榮礦業(yè)-保障國家所有礦產資源收益-保障國家礦產資源安全。

在這個邏輯鏈條上，后一項子目標以前一項子目標為條件，最后一項是立法修法的總目標。

  （二） 基于“出讓”的修法目標

如果用“出讓”替代“申請”，則修法將通向一個完全不同的方向。在“出讓”模式下，ZF替代企業(yè)成為啟動一宗礦業(yè)權的主體，企業(yè)失去了自由申請的權利。ZF要想“出讓”多少礦業(yè)權就出讓多少礦業(yè)權，要想在哪里出讓礦業(yè)權就在哪里出讓礦業(yè)權，對那些沒有出讓的廣大區(qū)域，企業(yè)不得申請。ZF為甚么要這么牢牢地掌控礦業(yè)權呢？就是要為設置礦業(yè)權、投放礦業(yè)權和征收“礦業(yè)權出讓收益”服務，此外很難有其他解釋。在“申請”模式下，ZF無權出讓、設置和投放礦業(yè)權，因為這些都是企業(yè)的事。企業(yè)覺得哪里好就在哪里劃定礦業(yè)權范圍，ZF坐以待批。但在“出讓”模式下，ZF掌控了礦業(yè)權，又不知道礦業(yè)權應該設置在哪里，其找礦勘查前景與價值如何，于是就需要請一批人來“設置”了，不過這些人在礦業(yè)權設置上的能力遠不如企業(yè)，也就是把現有的探礦權采礦權重新安排一下，對大量空白地就江郎才盡了。

ZF不怕麻煩，把全部可申請礦業(yè)權的國土面積攬在手里；不怕罪過，讓98.9%的國土面積空閑起來（2021年有效探礦權面積10.66萬平方公里，占國土面積1.1%）；其動機是什么？說穿了，就是為了提高礦業(yè)權價款的價值，此外很難有其他說得出口的理由。近20年來，在“土地財政”影響下，“礦產財政”興起，獲得大量礦業(yè)權價款，進入地方財政，是一個不爭的事實。這還需要證明嗎？如果沒有這個為地方財政尋找財源的動機，ZF不會費那么大力氣，為 “出讓”搞出一個29號文，緊接著落實到35號文，并最后力圖固化到《礦產資源法》修訂草案中。

“出讓”的目的既然是為“礦業(yè)權出讓收益”服務，當然希望這個收益的價值越大越好。在現行礦法的“申請”模式下，明文規(guī)定礦業(yè)權取得實行“申請在先”原則，ZF無法插手；但在“出讓”模式下，把整個“申請”程序廢掉，礦業(yè)權的啟動權落在ZF手里，礦業(yè)權價款最大化就變得輕而易舉了。在“申請”模式下，潛在的探礦權數目是無限的，取決于勘查投資的多少；在“出讓”模式下，ZF通過凍結空白地和低價值探礦權，使探礦權高度稀缺化，形成供不應求的假象，達到“礦業(yè)權出讓收益”（價款）最大化的目標。地方ZF通常把計劃經濟時期國家出資、當前地方ZF出資和企業(yè)出資但滅失了的礦業(yè)權集中在一起進行用于“出讓”的礦業(yè)權設置，并安排其年度投放順序。這些“設置”出來的礦業(yè)權基本上屬于查明的資源量，余下的大片空白地被閑置起來，很難進入這個設置范圍。因為空白地的價值低，設置多了，就會稀釋“礦業(yè)權出讓收益”的價值。而這些空白地，恰恰是找礦突破的主要區(qū)域和寶貴財富。因此，“出讓”這個術語的惡劣之處在于：它不僅極大地抬高了“礦業(yè)權出讓收益”的價值，還極大地阻礙了我國礦業(yè)下游焦急等待的基于空白地的找礦突破。因此，“出讓”是找礦突破的死敵；如果讓“出讓”得逞，順利進入礦法修訂草案，當前國家急需的找礦突破，可能就會無果而終了。反之，“申請”也是“出讓”的死敵。有了它，“出讓”就不得上位，企業(yè)和地勘單位就有了找礦的自由，ZF只能退回到法律的軌道上，對企業(yè)提出的礦業(yè)權進行核實、審查、決定批準或不批準的正確道路上來了。

在“出讓”這個主導因素作用下，導致了礦法的立法目標向“礦業(yè)權出讓收益”最大化、地方ZF財政利益最大化方向逼近。由此形成的修法目標的邏輯路線為：

出讓-壟斷礦業(yè)權-制造礦業(yè)權稀缺性-礦業(yè)權數量最小化-找礦突破機會最小化-礦業(yè)權出讓收益（價款）最大化-地方財政收入最大化。

如果把“出讓”作為礦法修訂的主導術語，邁向的是一個使礦業(yè)權出讓收益最大化、危及礦業(yè)繁榮和國家礦產資源安全保障的修法目標。

②“出讓”身世追查，原來沒有出身證  

  2009年，我國有效探礦權36000宗，其中有相當數量屬于找礦階段的初級探礦權；到2021年僅存9426宗，找礦探礦權廖若晨星。可見這個“出讓”對找礦的殺傷力之大。如果恢復“申請”，并采用“申請在先”決定探礦權取舍的原則，絕不會出現這種情況?！俺鲎尅背蔀檎业V突破的死敵已確鑿無疑。為了追究“出讓”的合法性，讓我們來看一下“出讓”大事記。

1986年～1996年：《礦產資源法》及其配套法規(guī)和部門規(guī)章中均無“出讓”術語。

1996年：修訂的《礦產資源法》出現“轉讓”術語。其初衷是允許企業(yè)投資勘查的礦業(yè)權在市場上轉讓。1996年修法的最大成果是允許轉讓。為了對礦業(yè)向市場經濟轉型提供法律依據，當時的地礦部為轉讓入法做出了很大努力。由于傳統(tǒng)的計劃經濟體制仍然有很大影響，“轉讓”入法遭遇到很大阻力。筆者受修法小組的委托，應邀與全國人大法制委的一位負責人在電話中進行了一次一小時的長談，并參加了全國人大組織的修法討論會。最后在部和修法小組的不懈努力下，“礦業(yè)權轉讓”終于入法，為礦業(yè)的市場經濟轉變確立了法律基礎。1998年頒發(fā)的國務院242號令《探礦權采礦權轉讓管理辦法》就是為礦業(yè)權的市場轉讓制定的，它既適用于國家出資的礦業(yè)權轉讓，也適用于社會出資的礦業(yè)權轉讓。因此，1996修法和1998年國務院242號令的初衷是解決礦產勘查投資形成的資產的市場轉讓問題，與國家所有的、自然狀態(tài)下的礦產資源有償使用毫無關系，更與企業(yè)自備資金投資勘查形成的探礦權資產毫無關系。后者純屬誰投資誰收益的問題。沒有想到1996年修法中這個為企業(yè)提供資產轉讓的法律條紋，經“出讓”篡改后，被利用成了斂財的依據。

2000年：國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》，把國家出資勘查的礦產地規(guī)定為出讓對象，把礦業(yè)權人出資勘查的礦產地規(guī)定為轉讓對象，改變了國務院242號令將所有礦業(yè)權交易行為均定義為“轉讓”的上位法規(guī)定?！俺鲎尅薄@個對國家法律“轉讓”的異化用語就此誕生。好在它對全面顛覆“轉讓”術語還有些顧忌，沒有把企業(yè)自備資金勘查形成的的礦業(yè)權資產包含在內。

2006年：國土資源部印發(fā)《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》，取消了國家出資限制，細化了礦業(yè)權出讓類型，把絕大部分礦業(yè)權納入“出讓”范圍， “出讓”對“轉讓”的異化基本完成。

2006年：國土資源部印發(fā)《關于建立健全礦業(yè)權有形市場的通知》，各省紛紛建立交易機構，為礦業(yè)權“出讓”提供操作平臺，“出讓”對“轉讓”的異化全面完成。

從2000年到2006年，完成了“出讓”誕生、“出讓”限于國家出資、“出讓”擴展到所有礦業(yè)權和各省建立“出讓”平臺的過程。從此之后，“出讓”一詞益發(fā)不可收拾，在兩部文件中大行其道，幾乎是無“出讓”不成文、無“出讓”不成礦業(yè)權了。

“出讓”一詞的要害是：第一，他的誕生、發(fā)展和最后成為兩部文件的主流用語沒有任何法律依據；第二，它嚴重混淆了法律的礦業(yè)權（mining right）和資產的礦業(yè)權（mineral property）的概念。將行政的手伸向市場，奪取企業(yè)的合法收益，演變出“礦業(yè)權出讓收益”這筆巨大的費種。第二個問題筆者已在另文中討論，這里只談第一個問題。

從2000年“出讓”誕生起，到2006年完成“出讓”對礦業(yè)權的全面掌控止，所有關于“出讓”的規(guī)定都是沒有法律依據的。在現行有效的《礦產資源法》和配套法規(guī)中均找不到這個術語。因此“出讓”是個空降之物，是個沒有戶口的黑孩子，上位法應將其廢除。如果任其繼續(xù)控制我國的探礦權管理，找礦突破就是死路一條。圖1顯示“出讓”的誕生及替代《礦產資源法》礦業(yè)權“申請”的過程。

“申請”還是“出讓”，是一個關系到《礦產資源法》的基本制度問題。2000年一個部門的規(guī)范性文件，竟然敢于用毫無法律依據的“出讓”替代“申請”，推翻了我國礦法的基本制度。在中央一再命令依法治國的今天，竟然出現如此踐踏法律的事件，把現行法律玩弄于股掌之間，如不追查處理，礦產資源立法和修法還有任何意義嗎？

圖1. “出讓”替代“申請”的過程

結論：“出讓”不是我國《礦產資源法》及其配套法規(guī)規(guī)定的礦業(yè)權制度法律術語，“出讓”以及由“出讓”導出的“礦業(yè)權出讓”和“礦業(yè)權出讓收益”均屬法律無效用語?！俺鲎尅敝贫纫褔乐仄茐牧宋覈业V突破的礦業(yè)政策環(huán)境?！俺鲎尅钡膶嵸|是把企業(yè)礦產勘查投資獲得的資產（勘查靶區(qū)、勘查成果、資源量、儲量）的轉讓與取得礦業(yè)權混為一談，用礦業(yè)權“出讓”綁架勘查投資資產轉讓，從而把本屬于企業(yè)的收益納入到ZF財政囊中。

③ 兩個術語的性質不同

“申請”與“出讓”兩個術語具有不同的性質，是不可相互替換的。

  （一） “申請”的性質

 “申請”是一個主導礦法全部管理功能的關鍵詞?！吧暾垺钡闹黧w是企業(yè)，在完成申請取得礦業(yè)權后，主體轉移到礦業(yè)權人。礦業(yè)權的民事主體主要是申請者及其后繼的礦業(yè)權人，對他們的申請活動和礦業(yè)活動行政管理進行立法，構成一部礦法的基本內容。ZF要依法對申請者和礦業(yè)權人的活動進行行政管理。 

申請者是啟動一宗礦業(yè)權的主動方。申請什么礦業(yè)權，申請哪里的礦業(yè)權，礦業(yè)權的范圍有多大，由申請者主動提出，ZF則被動做出行政管理的響應。在申請過程的每一步，申請者依法采取行動，ZF依法對他的行動做出行政處置。申請者獲得礦業(yè)權后，礦業(yè)權人就成了法律行為的主動方，ZF是行政管理響應被動方，如礦業(yè)權人制訂年度工作計劃，ZF審批；礦業(yè)權人制訂年度環(huán)境管理計劃，ZF審批；礦業(yè)權人要求轉讓，ZF審批；礦業(yè)權人繳納權益金，ZF審查接收等。礦業(yè)權人的主動行為如果觸犯了礦法，ZF應該即時處置；礦業(yè)權人的主動行為如果符合礦法，ZF應該即時批準或通過。這種由申請者-礦業(yè)權人的礦業(yè)活動行為主動、ZF的行政管理行被動的立法原則，在一部法律中國是貫徹始終的，不會在這個問題上企業(yè)主動作為ZF被動響應，在那個問題上ZF主動作為企業(yè)被動響應。正是因為礦法采用了企業(yè)主動行為、政府被動行為的模式，才防止了企業(yè)的違法和政府的違法。如果企業(yè)的主動行為違法，政府在審批過程中處置之；如果政府濫用權力違法，企業(yè)可依法提起行政訴訟。但礦法關于管理機構的那一章除外，在該章政府行為是主動的，如成立組織機構、規(guī)定執(zhí)法權限、組織檢查、發(fā)布新的規(guī)定（主要是權益金費率調整）、公布重要事項等，都是ZF的主動行為，企業(yè)被動告知。

“申請”模式為世界各國礦法所通用，它保證了礦法法律體系的主被動正確定位和邏輯關系的合理性，尚未發(fā)現那個國家廢棄“申請”轉向“出讓”的法律轉型。

最后，從法律層面看，“申請”模式具有行政許可性質，在企業(yè)提交申請、啟動一宗礦業(yè)權后，ZF進入行政許可管理模式。行政許可必須以申請為前提，無申請則無行政許可。 

  （二）“出讓”的性質

首先，“出讓”是一個純市場交易用語，服從通用的財產法和市場交易法，無須列入礦法管理。例如二手車出讓，有“二手車出讓法”嗎？制定一個二手車評估標準就可以了。又如房屋出租，有“房屋出租法”嗎？一般的房屋出租連評估標準都不要，但大型樓宇交易要求按房屋資產評估標準進行評估。

上面講的二手車出讓和房屋出租是轉讓的情形，即出讓方與受讓方兩個主體都到位，構成一宗交易的情形?！稗D讓”是一件雙方到位時才發(fā)生的事，而“出讓”是只有一方到位的表述。如在電線桿上貼一張“二手車出讓”的告示，它的意思是我要“出讓”一輛二手車，還沒有受讓方。英文的“轉讓”和“出讓”同一個詞，但可通過時態(tài)明確是“將要轉讓”“正在轉讓”還是“已經轉讓”。“將要轉讓”就是我國的 “出讓”，“正在轉讓”和“已經轉讓”就是我國的 “轉讓”，意思是很清楚的。中文將其分為“出讓”和“轉讓”兩個詞，就要準確使用國語：“出讓”是未來時，表示一種意愿；“轉讓”是現在時和完成時，表示正在進行或已經完成的交易活動。這樣解讀，“礦業(yè)權出讓”首先是一種無須礦法的市場行為，其次是這種市場行為是ZF的意愿，交易尚未發(fā)生，廣而告知而已，收什么費呢。因此，“礦業(yè)權出讓”是在尚未交易的情況下ZF單方面的行為，你可以發(fā)通知，做宣傳，但交易尚未到來不可收費。如果出讓方與受讓方雙方到場，交易正在進行或已成功，就不能說“出讓”而應該說“轉讓”了。這就回歸到國務院998年242號令關于礦業(yè)權轉讓的正確軌道上來了。這樣1看來，所有的“出讓”文件都犯了邏輯錯誤，其術語不可使用。

上面指出的是“出讓”一詞形式邏輯上的錯誤。下面重點談一下“出讓”的由來及其對我國礦業(yè)的危害。

“出讓”一詞源于土地財政。由于資產“出讓”是一種市場行為，無須申請，只要按市場規(guī)定招標拍賣就可以了。國有建設用地是一種人工使用權資產而非自然資產，就像國有房屋、汽車那樣出售就可以了。一部土地管理法，其“有償使用”指的不是自然資產，而是人工資產。建設用地是千百年來人工開墾或建設的產物，如農地、林地、住宅地、水塘等，經過世代交易，已形成了明顯的市場價值，在歷史上都有紅契為證，新中國成立后也有ZF文件證明，屬于人工資產性質無疑。只有對荒野土地的開發(fā)才屬于自然資產利用性質，需要納入自然資產申請使用權。國家所有的礦產資源被聯合國標準定義為“自然資產”，即自然狀態(tài)下的礦產資源。這筆資產的所有權永遠屬于國家所有，不能進入市場。只有勘查投資形成的礦產權（mineral property）才能進入市場交易，因為它屬于使用權形成的資產。因此，國家所有的自然狀態(tài)下的礦產資源只能通過向ZF法律規(guī)定的申請渠道取得，不能在市場上買到。國家所有自然狀態(tài)下的礦產資源的價值是權益金，不能在資產的市場交易中實現，而只能在開采時兌現。因此，ZF“出讓”的，只能是勘查投資形成的資產——礦產權。這已由29號文規(guī)定：把“價款為調整為礦業(yè)權出讓收益”。眾所周知，“價款”就是勘查投資成本+勘查投資利潤。

各種“出讓”文件的標的物是投資勘查形成的資產，在市場中交易，成交后按成交價支付全部價款，“出讓”與礦產資源有償使用毫無關系?！吧暾垺比〉玫牡V業(yè)權中包含的標的物是國家所有自然狀態(tài)下的礦產資源，是“有償使用”的對象，其價值在開采時以權益金的方式定價并支付，與投資勘查形成的資產毫無關系。“出讓”標的物與“申請”標的物是兩股道上跑的車，互不相干。10號文稱“礦業(yè)權出讓收益”代表“礦產資源有償使用”，其征收分兩步走：第一步按“成交價”征收，在取得礦權業(yè)時定價并支付；第二步按費率征收，在開采時支付。這就嚴重混淆了自然資產和勘查投資資產的概念，以“自然資產（國家所有礦產資源）” 的名義征收勘查投資資產的價款，使得礦產勘查成為一個只投資、無利潤的產業(yè)。

結論是：第一，如果“出讓”的是國家所有礦產資源的收益——權益金，由于“出讓”是一種市場行為，礦產資源屬于國家所有，所有權不能進入市場交易，作為所有權收益的權益金也不能進入市場交易，而只能由法律規(guī)定，因此已“出讓”名義征收的費金是無效的。第二，如果“出讓”的是投資勘查形成的資產，可以進入市場吉奧一，但規(guī)范的術語是“轉讓”，“出讓”只是ZF單方面的意愿，交易環(huán)境并未形成，因此由“出讓”征收的費金也是無效的。第三，對于國有企業(yè)而言，國家出資勘查形成的資產應納入國有資產管理，企業(yè)占有資產并有自主經營權，對于社會資本投資勘查形成的資產，其所有權屬于民營企業(yè)，均不能化為任何ZF費金征收。

④ “出讓”頹勢已顯，ZF企業(yè)雙輸局面已經形成

“出讓”的制造者天真地認為，只要把“出讓”權奪到手，就可以隨意增加費種、財源滾滾而來了。這是又一種無知。

首先看事實。自“出讓”以來，開始階段由于出讓數量較少，“申請在先”仍占主導地位，新增探礦權未受顯著影響。2006年后，“出讓”一統(tǒng)天下，出讓的探礦權數目逐年增加；道2010年，出讓的探礦權數目達到高峰值2314宗，之后逐年下降，到2022年，全國出讓探礦權362宗，比2010年下降97.3%（圖2）。到2012年，全國礦產勘查投資達到約414.1億元最高位；到2021年，降到85.85億元，下降率為79.27%。出讓的探礦權數目和勘查投資數雙雙大幅度下降，我國礦產勘查的頹勢已成，這難道不是“出讓”的杰作嗎？

圖2. 2010年～2022年我國礦業(yè)權出讓數目

下面讓我們再對“出讓”這種不顧后果的斂財行為進行一些理論性的探討。國家的利益與企業(yè)的利益是捆綁再一起的，兩家合力則雙贏，一家強占則雙輸。

國際貨幣基金組織對礦業(yè)稅費在ZF與企業(yè)間的分配時序和分配額度進行過系統(tǒng)得研究。研究結果表明：礦產勘查與礦山建設是企業(yè)純投資階段，現金流為負值，沒有出現收益，其稅費性質應為負，具體體現在這個階段ZF向企業(yè)提供大量補貼，在生產階段提供大量稅金抵扣和減免，以部分彌補企業(yè)在此階段的高額投入。這些補貼、抵扣和減免，就是ZF反向征收的“負稅費”。圖3和圖4是引自國際貨幣基金組織研究的兩個礦業(yè)投資項目全過程的ZF-企業(yè)稅費分配模型。其中圖3是油氣勘查開發(fā)項目ZF-企業(yè)稅費分配模型，圖4是固體礦產勘查開發(fā)項目ZF-企業(yè)稅費分配模型。圖3和圖4均顯示在礦產勘查和礦山建設處于負現金流階段，無ZF征收的收益性稅費。在油田或礦山轉入生產后，產生了正現金流，ZF首先征收權益金，繼而征收所得稅和其他稅種。在稅費額度方面，ZF占比約為20%～40%，企業(yè)占比約為60%～80%。圖4針對的是固體礦產勘查開發(fā)項目，其稅費征收時序和ZF與企業(yè)額度占比同圖3。

圖3和圖4是不是示意圖，而是基于真實數據用貼現的流量表方法模擬出來的ZF稅費與企業(yè)利潤的時序與額度關系。通過圖上的面積，可以觀察到ZF的稅費收入占多少，企業(yè)的純利潤占多少。對ZF的收入，還可以更細致地觀察到權益金、公司所得稅和其他稅種的占比。

圖5為世界銀行一份研究報告提出的一個ZF礦業(yè)稅費收入優(yōu)化模型。這份報告在對大量礦業(yè)項目調查分析的基礎上認為，ZF礦業(yè)稅費收入呈鐘形曲線，在有效稅費率處于20%～40%區(qū)間時，ZF收入達到最高值，低于這個區(qū)間或高于這個區(qū)間，ZF收入都會走低。出現這個規(guī)律的道理是，當ZF稅費率處于20%～40%區(qū)間時，企業(yè)純利潤占比處于60%～80%區(qū)間，優(yōu)質資源、中等資源和劣質資源都得到開發(fā)利用，開發(fā)規(guī)模大，企業(yè)數量多，企業(yè)用于科技創(chuàng)新的經費充足，國家礦業(yè)收入的蛋糕總量大，因此稅費率雖不高，但ZF的總收入大。隨著稅費率的提高，可利用的資源減少，投資礦業(yè)的企業(yè)減少，只剩下不多的占有優(yōu)質資源的企業(yè)仍在堅持經營，ZF的收入就自然減少了。

圖3. 油氣勘查-開發(fā)投資項目ZF-企業(yè)收益分配時序與額度圖

（據國際貨幣基金組織，2015）

圖4. 固體礦產勘查-開發(fā)投資項目ZF-企業(yè)收益分配時序與額度圖

（據國際貨幣基金組織，2015）

圖5. ZF礦業(yè)稅費收入優(yōu)化區(qū)間

（據世界銀行，2006）

圖6和圖7是國內外礦業(yè)有效稅費率的2兩個例子。所謂礦業(yè)有效費稅率，就是將所有的礦業(yè)稅費合成為一個指標，并扣除各種政策補貼、抵扣和減免后繳納的真實費稅率。有效費稅率遠低于名義費稅率。圖6為2019年（個別為2017年和2018年）世界大型礦業(yè)公司和石油公司礦業(yè)有效費稅率數據。由圖可見，在19個大型公司中，有16個公司的有效費稅率處于20%～40%區(qū)間，只有3個公司，巴里克、中國鋁業(yè)和中國石油處于50%～60%的高位。巴里克是由于主銷售區(qū)選擇錯誤，金價低造成的；即使如此，其利潤率也達到了9.2%。中鋁和中石油就很落后了，50%～60%的高費稅率加上4.1%以下的利潤率，無法與其他公司相比。

圖7為中國2017年～2019年中國細分產業(yè)的礦業(yè)有效費稅率。由圖可見， 2017年礦業(yè)有效費稅率平均約60%，黑色金屬采選業(yè)為89%；2018年礦業(yè)有效非稅率平均約55%上下，黑色金屬采選業(yè)為68%，國際金屬開采為28.5%；2019年礦業(yè)有效非稅率平均約50%，黑色金屬采選業(yè)為67%，油氣開采業(yè)為40%，國際金屬開采接近38.5%。圖6和圖7的數據，進一步證明了世界銀行提出的ZF礦業(yè)費稅收入優(yōu)化模型是經得起礦業(yè)費稅實踐考驗的。

圖6. 世界大型礦業(yè)公司與石油公司礦業(yè)有效費稅率

（據2017～2019年紐約證券交易所年度報告蝙繪）

圖7. 中國2017～2019年中國礦業(yè)有效費稅率即世界金屬開采有效稅費率對比（據國家統(tǒng)計局及CSIMarket數據蝙繪）

從世界各大洲來看，北美洲、拉丁美洲、歐洲的礦業(yè)有效費稅率均在20%～40%之間，澳洲略超過40%，非洲在30%～50%之間，國家采礦金屬理事會（ICMM）28個成員國為34.7%。澳洲雖然僅略超40%，但礦業(yè)界已感到無法承受，認為“高稅費將毀掉澳大利亞礦業(yè)!”并質疑“澳大利亞的礦業(yè)稅費制度是否太厲害了？”不過在這些新聞報道的同時，還慶幸地表示，我們總還比中國和印度強些。中國和印度，是目前礦業(yè)稅費最重的兩個國家，其有效稅率總體高于50%，但當稅前利潤跌入個位數時，稅費率就快速向60%、70%、甚至90%上升了。

圖6、圖7和后面列舉的這些數據，充分說明20%～40%是ZF與企業(yè)的雙贏費率黃金區(qū)間。在這個區(qū)間內，ZF收入達到最大值，企業(yè)有足夠的利潤用于留住人才、技術創(chuàng)新和環(huán)境整治，其國際競爭力也會大幅度提高，成為保障國家能源與資源安全得主力軍。離開了這個區(qū)間，特別是在高稅費的情況了，企業(yè)就處于“冷冷清清，凄凄慘慘戚戚”狀況，日子不好過，在外部機會成本的吸引下，見異思遷，投資他就，ZF追求的高稅費也就成他日黃花了。這些經濟學的基本原理，違背了，是要受到懲罰的。

我國的有效稅率只包含資源稅和公司所得稅兩個費稅種，如果把“礦業(yè)權出讓收益” 包含進來，恐怕就不是這個數了。

“出讓”是礦產勘查的殺手，它把我國每年新增探礦權的數目，從2010年到2022年12年間，砍殺了97.3%；把我國每年的勘查投資，從2012年到2021年10年間，砍殺了79.27%；把我國每年的礦產勘查面積，從2010年到2021年10年間，砍殺了85.6%，僅占國土面積的1.1%。那些成篇累牘發(fā)文保衛(wèi)“出讓”的當事者們，看到這些數據，難道不觸目驚心嗎？

之所以出現這種礦產勘查斷崖式跌落的慘狀，都是“出讓”惹的禍。

“出讓”不除，礦無寧日??！

⑤  廢除“出讓”，才能釋放大量初級探礦權

找礦突破需要的不是詳查工作區(qū)或勘探工作區(qū)。對這些工作區(qū)而言，礦已經找到了，剩下的事是對礦的開發(fā)利用進行評價，純系市場行為，誰投資誰評價誰拿走，政府根本插不上手。找礦突破需要極大量的空白地探礦權。所謂空白地，也不是一無所知，是企業(yè)根據公益性調查無償向社會提供的資料，或地勘單位大隊資料室豐富的歷史資料，把那些有異常礦化的地區(qū)挑選出來，籌劃出一個或多個初級探礦權，即尚未估算資源量的探礦權。

找礦突破需要極大量的這類探礦權。因為找礦是一個風險在90%以上的勘查工作，要準備90%以上的項目失敗，因此少量、中量、大量的初級探礦權都不足以支持找礦突破，只有極大量才能多中取勝。要深刻認識到，目前的找礦不是正常意義的找礦，而是歷史欠債累累的找礦。這十多年欠了多少初級探礦權，就要如數補償上。因此，把空白地大量釋放出來，就成了硬道理。這個問題不解決，突破免談。我國從上個世紀50年代到80年代，找礦都是遙遙領先于勘探的。當時的地質部黨組始終堅持“以找礦為中心”，人民日報還發(fā)表了題為“以找礦為中心”的社論。正是由于把找礦擺在礦產勘查的首要位置，新的礦產地不斷發(fā)現，源源不斷地輸送給工業(yè)部門的地質隊伍，開展詳查和勘探。像今天這樣上游不找礦，下游猛吃礦的現象，從來也沒有發(fā)生過。

圖8顯示礦產勘查開發(fā)項目金字塔。底盤為初級探礦權，其主要工作內容是找礦，即圈定勘查靶區(qū)，發(fā)現礦體，最后估算推斷的資源量，完成找礦或普查工作。完成普查后，進入詳查和勘探階段，估算控制的和探明的資源量，為預可行性研究和可行性研究提供資源基礎。再往上為預可行研究和可行性研究階段，估算儲量，為投資決策提供依據?？尚行匝芯康慕Y論如果可行，則進入礦山建設階段。完成礦山建設后，進入礦山生產階段，產生利潤。

由此可見，所謂礦產資源安全保障，主要是由礦業(yè)活動的源頭——找礦階段決定的。這個階段投入的項目越多，找到礦的機會越大，礦產資源安全就越是有保障。世界勘查界的共識是：在100個從空白地開始的勘查項目中，只有一個到達商業(yè)化開采的終點，其他的項目均在勘查的不同階段退出。為此，就需要有一個巨大的、由初級探礦權組成的金子塔底座來支撐整個礦業(yè)活動的運行。如果把作為底座的初級探礦權抽掉，整個礦業(yè)大廈就會轟然倒塌，化為烏有。因此找礦突破是礦業(yè)的命根子，找到礦，就有了礦業(yè)的一切；找不到礦，就沒有礦業(yè)的一切。當前ZF抓找礦突破，是抓到了點子上。

“出讓”者是不喜歡“出讓”初級探礦權的，因為它價值低。如果放開初級探礦權，大家紛紛去找礦，地方ZF手中那些普查、詳查、勘探探礦權就沒有人去問津了。不要忘記近十余年來各省級ZF空前一致的壟斷普查，把找礦失敗的損失用地方財政核銷，把找到的礦高價出售，是一種無風險的找礦模式。因此，如果放開空白地的初級探礦權，把這些探礦權的價值淡化了，地方ZF就太痛苦了。要是地方ZF緊緊抓住壟斷普查不放，那么找礦突破的初級探礦權從何而來呢？因此，只有廢除“出讓”，把被地方ZF奪走的“申請”權奪回來，釋放廣闊的找礦空白地，找礦突破才能成為一個現實可行的行動。地勘單位、地調機構、研究機構、社會企業(yè)才能團結在ZF周圍，打一場找礦突破的硬仗。

圖8. 礦產勘查開發(fā)項目金字塔

 ⑥ 改革停滯，管理錯位  

在沒有“出讓”的年代，礦產資源管理雖然問題很多，但總體上從中央部門到地方的管理機構堅持了依法管礦、銳意改革、繁榮礦業(yè)、保障國家資源安全的管理宗旨和目標。自“出讓”面世以來，這些目標已不再是管理者的執(zhí)政之重，逐漸向追求財政稅費收入轉移，《礦產資源法》的底線一次又一次地被規(guī)范性文件突破。演化到現在，地方ZF哪里還有心事搞維護國家資源安全大計的礦產資源管理，而是把開展招拍掛、收繳“礦業(yè)權出讓收益” 作為主要目標與任務，為此忙碌不止。從2000年到現在，部省兩級圍繞 “出讓”發(fā)了多少文，動用了多少行政資源，數都數不過來。礦產資源管理，已經變成了一個以“礦業(yè)權出讓收益”為中心的大市場。

在這種情勢下，地勘單位改革失敗，礦產勘查的衰敗無人問津，礦業(yè)生產要素的市場配置方針被拋棄，礦業(yè)生產的正常管理長期不到位，礦山環(huán)境治理形式化表面化，地勘單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)的勘查投資資產嚴重流失，國有大型礦業(yè)公司與石油公司在稅費高壓下投資規(guī)模居世界前列、投資效益居世界最后列。更重要的是，由于“出讓”模式使礦業(yè)權高度稀有化，導致我國的礦業(yè)權，特別是探礦權，又特別是空白地初級探礦權嚴重不足，為國家的能源與資源安全埋下了巨大的隱患。10號文說什么防止“跑馬圈地”，真是睜著眼睛說瞎話。2021年勘查許可證面積占國土面積1.1%，跑馬圈地了嗎？倒是ZF用“出讓”的權力，不用跑馬就占了98.9%的國土面積不讓申請，霸王占地，才是真實的情景。正是因為“出讓”對國土找礦空間的封鎖，目前出讓的探礦權中，空白地探礦權幾乎為零。正常的找礦-勘探-可研-礦山建設-礦山生產的產業(yè)鏈供應鏈被“出讓”粗暴地打破，新增礦產地危急，這才有了第一論找礦突破行動，但因沿襲行政主導機制，未達358目標。之后“出讓”之風更甚，對礦業(yè)產業(yè)鏈供應鏈的破壞也更深，于是又有了這次找礦突破行動。如果不把“出讓”這個釘子拔掉，要么你有行動無空白地礦權，要么給你空白地礦權，但你要繳納高昂的招拍掛“成交價”，把那點找礦突破經費，在找礦前就吃掉一大塊。如果真是這樣，恐怕這次找礦行動，就要“出師未捷身先死”了。

話說得重了一點，請包涵。這是真心話?，F在話說重了都不聽，說輕了就更無人聽了。