引  言

2017年9月22日，國務院印發(fā)《關于取消一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2017〕46號），取消了國務院部門及中央指定地方實施的地質(zhì)勘查資質(zhì)審批，全面放開了從事地質(zhì)勘查活動的準入要求，但同時，國務院對政府主管部門加強事中事后監(jiān)管提出了新的更高要求。推動地質(zhì)勘查活動監(jiān)管制度創(chuàng)新是落實黨中央、國務院關于行政審批制度改革、信用體系建設、事中事后監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管等有關精神的體現(xiàn)，對規(guī)范地質(zhì)勘查活動行為，促進地質(zhì)勘查行業(yè)健康有序發(fā)展等具有重要的作用。目前，業(yè)內(nèi)關注較多的是地質(zhì)勘查資質(zhì)審批取消對地質(zhì)勘查市場的影響，對加強后續(xù)監(jiān)管進行系統(tǒng)研究較為缺乏。本文從剖析地質(zhì)勘查活動監(jiān)管的現(xiàn)狀和趨勢入手，借鑒近年國際上興起的回應性監(jiān)管理論，根據(jù)我國政府提出的信用監(jiān)管的內(nèi)涵和特性，提出建立多元監(jiān)管主體共同參與的地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管機制。系統(tǒng)地分析監(jiān)管的內(nèi)在邏輯和運行發(fā)展機理，構(gòu)建行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、從業(yè)單位自治的綜合監(jiān)管體系，為新形勢下地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管機制的建立奠定基礎。

地質(zhì)勘查活動監(jiān)管存在的問題與改革方向

1.1 地質(zhì)勘查活動監(jiān)管存在的問題

(1)重審批輕監(jiān)管。2008年3月，國務院印發(fā)《地質(zhì)勘查資質(zhì)管理條例》（國務院令第520號），地質(zhì)勘查資質(zhì)管理制度一度成為地質(zhì)勘查行業(yè)管理的重要抓手。但是，經(jīng)過長期的實踐，這一制度體系也暴露出一系列問題：過于重視地質(zhì)勘查活動的準入管理，對于地質(zhì)勘查活動的事中事后監(jiān)管相對薄弱；從業(yè)單位取得資質(zhì)后對過程監(jiān)控和違法違規(guī)行為懲處重視不足，導致從業(yè)單位過于重視資質(zhì)申請而疏于對地質(zhì)勘查活動行為的自律管理。

(2)大政府小社會。長期以來，地質(zhì)勘查活動的監(jiān)管基本依賴政府主管部門的單一力量，從問題查找、監(jiān)督抽查到投訴舉報核實、違法違規(guī)行為處置等都是政府親力親為。有些地質(zhì)勘查活動大省，存在監(jiān)管人員嚴重緊缺、監(jiān)管成本過大、監(jiān)管效能過低等問題，對社會監(jiān)督和行業(yè)自律的作用發(fā)揮不夠，公眾參與監(jiān)管滯后，監(jiān)管信息不能及時公開，社會公眾特別是勘查投資人無法獲悉從業(yè)單位信用信息和政府監(jiān)管信息，掌握不了從業(yè)單位的信譽和能力情況。

(3)多強制缺互動。根據(jù)以往地質(zhì)勘查資質(zhì)管理規(guī)定，政府主管部門按照本行政區(qū)域內(nèi)從事地質(zhì)勘查活動從業(yè)單位總數(shù)的25%進行年度監(jiān)督抽查，很多被抽到的單位按照提前告知的檢查清單準備一摞材料，突擊應付一下，沒有被抽到的單位更是高枕無憂。這種監(jiān)管模式往往是政府主管部門一聲令下，從業(yè)單位被動接受命令，缺乏平臺讓從業(yè)單位主動填報更新勘查活動信息，接收社會公示，讓監(jiān)管變?yōu)楸O(jiān)管主體和監(jiān)管對象之間的一種互動和交流。

1.2 地質(zhì)勘查活動監(jiān)管改革方向

長期以來，地質(zhì)勘查活動監(jiān)管的滯后性和存在的問題，已經(jīng)難以適應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。為改變這種狀況，適應新形勢，國務院取消了地質(zhì)勘查資質(zhì)審批，提出加強事中事后監(jiān)管的要求，充分彰顯了政府推動地質(zhì)勘查領域“放管服”改革的決心。為貫徹落實國務院有關精神和要求，未來地質(zhì)勘查活動監(jiān)管必須從監(jiān)管思路、監(jiān)管主體、監(jiān)管陣地等方面進行調(diào)整和改革。

(1)監(jiān)管思路從管準入資格向管活動行為轉(zhuǎn)變。以往地質(zhì)勘查資質(zhì)管理的本質(zhì)是地質(zhì)勘查活動的門檻管理。政府主管部門主要調(diào)節(jié)地質(zhì)勘查活動的準入資格，通過設定、審核資質(zhì)條件，批準相應的市場主體進入地質(zhì)勘查市場從事地質(zhì)勘查活動。但資質(zhì)并不等同于行為。評價的是從業(yè)單位信譽的好壞和能力的高低，并不在于其是否具有相應的資質(zhì)等級，而在于其地質(zhì)勘查活動行為是否符合勘查合同的約定和國家法律法規(guī)、地質(zhì)勘查標準規(guī)范的規(guī)定，這也是與勘查投資人息息相關的因素。因此，加強對地質(zhì)勘查活動行為的監(jiān)管顯然更加準確和切中要害。

(2)監(jiān)管主體從政府單一監(jiān)管向社會多元監(jiān)管轉(zhuǎn)變。地質(zhì)勘查資質(zhì)審批取消后，由于沒有準入門檻的限制，所有企業(yè)、事業(yè)單位法人和其他組織，包括外商投資企業(yè)等都可以進入地質(zhì)勘查市場從事地質(zhì)勘查活動。僅僅依靠政府的監(jiān)管力量是遠遠不夠的。變政府“小監(jiān)管”為社會“大監(jiān)管”，推動政府、市場、社會以及行業(yè)協(xié)會形成聯(lián)動效應，對于有效降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率、彌補政府監(jiān)管力量不足、發(fā)揮市場的決定性作用等均具有重要意義。

(3)監(jiān)管陣地從事前向事中事后轉(zhuǎn)變。地質(zhì)勘查資質(zhì)審批實際上是一種以許可為主的事前監(jiān)管?，F(xiàn)在審批取消了，地質(zhì)勘查活動的監(jiān)管陣地就從事前完全轉(zhuǎn)向了事中事后。事前監(jiān)管的目的是嚴把市場準入關口，而事中監(jiān)管以化解風險、信用約束和社會監(jiān)督為主，保障從業(yè)單位按照法律法規(guī)、標準規(guī)范等從事地質(zhì)勘查生產(chǎn)、經(jīng)營活動，關鍵在于震懾和過程監(jiān)控；事后監(jiān)管則以監(jiān)督抽查、投訴舉報、信用懲戒、行政處罰為主，目的是糾正從業(yè)單位的勘查活動行為，對嚴重違法違規(guī)行為實行禁入，維護地質(zhì)勘查市場秩序。

回應性監(jiān)管視角下地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管模式的提出

2.1 回應性監(jiān)管理論分析

回應性監(jiān)管理論最早是由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特兩位學者于1992年出版的《回應性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》一書中提出，經(jīng)過二十多年發(fā)展，已成為國際上監(jiān)管治理領域頗具影響力的理論。該理論的核心思想是強調(diào)監(jiān)管主體的多元化和監(jiān)管手段策略的多樣化，旨在努力構(gòu)建政府與社會協(xié)作分工的監(jiān)管機制，認為只有政府和社會的配合協(xié)作，不同層次監(jiān)管手段的混合使用，才能取得理想的監(jiān)管效果，而單純依靠政府行政監(jiān)管或市場自我調(diào)節(jié)都難以達到最佳的狀態(tài)。俞可平認為，有效管理是一個合作的動態(tài)過程，公民、社會、政府皆是合法權利的來源。在監(jiān)管主體上，除了政府之外，還包括行業(yè)學會協(xié)會、社會公眾、投資人、媒體輿論等；在監(jiān)管策略上，不僅包括政府行政監(jiān)管，還包括行業(yè)學會協(xié)會、社會公眾等多主體分層次的監(jiān)督；在監(jiān)管手段上，除了必要的行政懲戒外，還包括提醒、約談、告誡等手段，化解過程風險；此外，行業(yè)協(xié)會運用說服、協(xié)商等非權力性手段在行業(yè)內(nèi)開展資信評價活動，社會公眾投訴舉報，報刊、網(wǎng)站及新媒體的信息披露等也都是一些常用的非行政性手段。因此，在實際監(jiān)管工作中，結(jié)合監(jiān)管對象的實際情況，實現(xiàn)多監(jiān)管主體的有效協(xié)作、多監(jiān)管手段的匹配使用是回應性監(jiān)管最終達到的目標。

2.2 地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管模式的提出

近年來，國務院陸續(xù)印發(fā)《關于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)〔2016〕33號）、《關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）、《關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5號）等文件，從社會信用體系建設、政府職能轉(zhuǎn)變、市場監(jiān)管等多個角度提出構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心和基礎的新型監(jiān)管機制。信用監(jiān)管實質(zhì)上是事中事后監(jiān)管，建立一套標準體系，在事中記錄信用數(shù)據(jù)，在事后應用信息數(shù)據(jù)，或發(fā)布信息或?qū)嵤┆剳?。信用監(jiān)管的突出特點就是有限、精準、分類、綜合監(jiān)管，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、雙隨機抽查等手段采集管理對象的信用信息，對信用行為進行分類，實施差別化管理，合理利用有限的監(jiān)管資源?，F(xiàn)代社會面臨日益復雜而艱巨的治理任務，為應對越來越高的治理要求，政府愈來愈重視信用治理，信用監(jiān)管逐漸成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力工具。地質(zhì)勘查活動具有高風險、高難度、高成本的特征，以及隱蔽性和間接性的特點，且多處于野外或偏遠之處，無法實現(xiàn)對其“旁站式監(jiān)管”，這就造成地質(zhì)勘查活動信息不對稱，給道德風險和機會主義行為提供了滋生空間。地質(zhì)勘查活動監(jiān)管需要實現(xiàn)的目標和解決的問題與信用監(jiān)管的實質(zhì)具有高契合度。因此，以回應性監(jiān)管理論有效適配我國政府提出的信用監(jiān)管模式，克服傳統(tǒng)監(jiān)管的實踐短板、實現(xiàn)地質(zhì)勘查活動監(jiān)管制度創(chuàng)新，不失為一種值得探索有效路徑。

地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管模式運行的主要機制

回應性監(jiān)管視角下地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管的策略和目標是將多元化監(jiān)管主體、多層次的監(jiān)管手段納入到監(jiān)管過程中，推動從業(yè)單位勘查活動信息、信用信息和政府監(jiān)管信息公開與共享應用，提高信息透明度，規(guī)范勘查活動行為，降低市場交易風險，減少政府監(jiān)管成本，最終為各個監(jiān)管主體提供便捷的服務。地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管模式的核心是要研究監(jiān)管的動態(tài)運行過程，揭示信用監(jiān)管構(gòu)成要素之間的邏輯關系。

3.1 信用信息歸集共享機制

實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨領域信用信息共享是地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管的必要條件。政府主管部門建設集信息采集、共享、應用、服務、異議申訴、投訴舉報為一體的監(jiān)管服務平臺，是信用監(jiān)管的基礎設施。從業(yè)單位加強自控管理，自主填報、定期更新其業(yè)績及勘查活動等情況，向社會公示，主動接受政府主管部門監(jiān)管及社會監(jiān)督，讓社會各界及時了解其從業(yè)狀況和信用信息。政府主管部門對監(jiān)管掌握的信息進行采集匯總，推動地質(zhì)勘查行業(yè)監(jiān)管服務平臺與國家信用門戶網(wǎng)站及社會信用體系建設相關部門和單位進行互聯(lián)互通；推動異常名錄和黑名單納入政府信用平臺管理，對失信者實行聯(lián)合懲戒，最終實現(xiàn)由靜態(tài)監(jiān)管向動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從單部門監(jiān)管向多部門聯(lián)合懲戒轉(zhuǎn)變。

3.2 信用行為記錄評價機制

信用行為記錄評價是對從業(yè)單位開展地質(zhì)勘查活動的全過程信息進行記錄，并對其信用狀況進行綜合評價的行為。從業(yè)單位自主填報的信息、政府主管部門監(jiān)管信息、行業(yè)學會協(xié)會自律管理信息、社會公眾投訴舉報信息等是開展信用行為記錄評價的基礎。建立信用行為記錄評價機制，很大程度上需要發(fā)揮行業(yè)學會協(xié)會的功能作用。行業(yè)學會協(xié)會開展或與有資質(zhì)的第三方信用服務機構(gòu)合作開展會員單位信用等級評價，完善會員單位信用信息采集、共享機制，制定會員單位信用信息采集、管理、應用以及信用評價和分類管理的標準，建立健全會員單位信用檔案，并按管理需要進行分類，及時提供給政府主管部門參考使用，為實施精準監(jiān)管和差異化監(jiān)管提供依據(jù)。

3.3 信用行為分類監(jiān)管機制

建立地質(zhì)勘查活動信用行為分類監(jiān)管制度，根據(jù)從業(yè)單位信用狀況實施分級分類監(jiān)管。政府主管部門應因情施策，避免一刀切。對于信用檔案存在風險點的從業(yè)單位，政府主管部門應加強過程監(jiān)控，采取提醒、約談、告誡等事中監(jiān)管措施，及早防范化解苗頭性風險隱患；對于存在失信或違法違規(guī)行為的從業(yè)單位強化事后監(jiān)管，依法實施列入異常名錄和黑名單等懲戒措施，并適當提高監(jiān)督檢查頻次。標準規(guī)范是實施信用監(jiān)管的制度保障和基礎條件，也是政府主管部門監(jiān)管和評價地質(zhì)勘查活動行為的依據(jù)，包括監(jiān)管標準和技術標準。監(jiān)管標準是指監(jiān)管行為記錄和數(shù)據(jù)歸集標準、異常名錄和黑名單的列入、退出及信用懲戒標準等；技術標準主要是指從業(yè)單位從事地質(zhì)勘查活動的標準規(guī)范。

3.4 信用信息查詢使用機制

信用信息查詢使用機制是地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管的核心內(nèi)容和落腳點。建立信用信息使用制度，在與地質(zhì)勘查活動相關的行政管理、政府資金安排使用、項目招標、資質(zhì)審批、授予榮譽獎勵等工作中，設立信用信息查詢環(huán)節(jié)，將從業(yè)單位信用信息作為管理決策的重要參考，對期間被列入異常名錄和黑名單的從業(yè)單位實行限制或禁入；行業(yè)學會協(xié)會按照行業(yè)標準、行規(guī)、行約等，對列入異常名錄和黑名單的會員單位實行警告勸誡、行業(yè)內(nèi)通報批評、公開譴責、暫停行使會員權利、勸退（取消會員資格）等懲戒措施；行業(yè)報刊、網(wǎng)站等媒體機構(gòu)加大黑名單曝光力度，形成輿論壓力和道德約束。通過建立信用信息查詢使用機制，對列入異常名錄和黑名單期間的從業(yè)單位實施市場性、行業(yè)性、社會性約束和懲戒，形成全社會廣泛參與的監(jiān)管格局。

3.5 信用信息修復反饋機制

完善異議處理和信用修復制度是信用監(jiān)管的末端環(huán)節(jié)，是政府主管部門實施信用監(jiān)管的救濟渠道。從業(yè)單位被列入異常名錄或黑名單期間，按要求整改到位，履行相關義務，并未再發(fā)生失信或違法違規(guī)行為的，可向政府主管部門提出核實申請，政府主管部門及時進行核實，根據(jù)核實情況作出是否將其移出異常名錄或黑名單的決定。從業(yè)單位對公示的監(jiān)管信息有異議的，可通過監(jiān)管服務平臺進行申訴和糾錯，政府主管部門對申訴和糾錯的內(nèi)容及時進行核實、更正。傳統(tǒng)的監(jiān)管往往是政府主管部門一聲令下，從業(yè)單位被動接受命令，缺乏平臺讓雙方進行有效溝通，容易造成從業(yè)單位的抵觸心理。通過建立信用信息修復反饋機制，政府主管部門因時施策，可使監(jiān)管處于一個動態(tài)的過程。

結(jié)  語

回應性監(jiān)管視角下地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管實質(zhì)上是信用規(guī)范化的動態(tài)過程，以信用信息歸集共享為出發(fā)點，形成信用行為記錄評價、信用行為分類監(jiān)管、信用信息查詢使用和信用信息修復反饋的閉合鏈條。信用監(jiān)管行為是一種間接的、相對柔性化的管理方式，但其又具有無可比擬的威力。在此模式下，從業(yè)單位處于較為寬松的市場環(huán)境中，可一旦失信或違法違規(guī)，就要承受來自多監(jiān)管主體的信用約束和信用懲戒，從而達到震懾作用，迫使其遵守相關規(guī)則。與傳統(tǒng)監(jiān)管手段相比，在實施路徑上需要充分發(fā)揮多元監(jiān)管主體的能動性，更加注重被監(jiān)管對象的體驗和感受，讓其有表達利益訴求的渠道，使監(jiān)管更加民主化、科學化。目前，地質(zhì)勘查活動信用監(jiān)管還處于初步探索階段，尚需業(yè)界持續(xù)關注和深入研究，推動相關制度體系的建立和完善。