資源量占全國近1/3，為國家委托審批煤層氣礦業(yè)權(quán)試點的唯一省份

12月15日，記者從省國土資源廳獲悉，為加快推進煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)，山西省出臺了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》《關(guān)于煤層氣礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管的實施意見》《關(guān)于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》《關(guān)于印發(fā)山西省煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭議解決辦法（試行）的通知》等相關(guān)政策，與《關(guān)于委托山西省國土資源廳在山西省行政區(qū)域內(nèi)實施部分煤層氣勘查開采審批登記的決定》一起，構(gòu)成了我省實施煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革的主要政策體系。

這一制度“破冰”，把改革創(chuàng)新和規(guī)矩規(guī)范統(tǒng)一起來，把開放市場和有序管理統(tǒng)一起來，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場開拓統(tǒng)一起來，把項目建設(shè)和群眾利益統(tǒng)一起來，實現(xiàn)了我省轉(zhuǎn)型綜改試驗區(qū)綜合配套改革在煤層氣行業(yè)的突破。

山西省煤層氣預(yù)測資源量為8.3萬億立方米，占全國煤層氣資源量的近1/3。但是，從上世紀末煤層氣勘查開采起步以來，一直進展緩慢。

據(jù)省國土資源廳廳長許大純介紹，原因一是行政審批手續(xù)多而繁雜，導致項目產(chǎn)能建設(shè)進度慢；二是相關(guān)管理制度不完善，導致圈而不探、占而不采的整改難以實施；三是受制于勘查開發(fā)技術(shù)本身，部分礦區(qū)提交探明儲量難；四是油氣企業(yè)經(jīng)營效益較差，導致部分企業(yè)持續(xù)投資積極性不高；五是區(qū)域資源整合程度低，導致全省煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大進程減速。

從今年4月開始，國土資源部委托我省實施部分煤層氣勘查開采審批登記，試點時間為2年。作為國家委托審批煤層氣礦業(yè)權(quán)試點的唯一省份，我省按照“承接委托不走樣、審批標準不降低、辦事效率有提高、管理機制有創(chuàng)新、服務(wù)發(fā)展見成效”的基本思路，已辦理了8宗探礦權(quán)延續(xù)登記，實施了全省榆社—武鄉(xiāng)煤層氣調(diào)查、山陰—懷仁煤層氣頁巖氣預(yù)查和煤炭采空區(qū)煤層氣資源調(diào)查評價等省級項目。

發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)是做好煤炭這篇大文章的重要內(nèi)容和重大舉措。

目前出臺的四項煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展新政，通過“四個全面”，落實產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先保障、規(guī)范產(chǎn)業(yè)用地具體范圍、覆蓋用地“批、供、用、補、查”各個階段、保障土地權(quán)利人合法權(quán)益，解決了過去“政策不具體、企業(yè)不會報、政府不敢批、基層不會管”的問題；

通過“四個統(tǒng)籌”，嚴格執(zhí)行國土資源部和省政府部署，明確建立省級協(xié)調(diào)機制、統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)出讓、關(guān)聯(lián)審批事項和綜合執(zhí)法等，用好存量資源與優(yōu)化增量配置，落實用地保障等激勵機制和針對勘查開采的約束機制，為放大改革試點效應(yīng)提供廣闊空間；

通過“四個率先”，明確申請試采控制面積和工程布置要求，建立試采許可證延期制度，實施專項評價提前啟動機制，嘗試設(shè)立專門公司銷售試采回收氣，解決了煤層氣勘查持續(xù)進行和試采氣資源充分利用等問題；

通過“四個規(guī)范”，提出了解決礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭議的方式和解決渠道，即簽署互保協(xié)議、合作勘查開采、調(diào)整跨界范圍和自主協(xié)商、行政調(diào)解、行政裁決，進一步適應(yīng)了建設(shè)煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)的新形勢，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢。

煤層氣綜合配套改革如何突破——煤層氣四項政策解讀

閱讀提示：我省煤層氣預(yù)測資源量為8.3萬億立方米，占全國煤層氣資源量的近1/3。目前，我省有煤層氣（油氣）礦區(qū)面積4萬平方公里，48個煤層氣（油氣）礦業(yè)權(quán)；其中，受國土資源部委托管理的煤層氣礦業(yè)權(quán)有27個（含21個探礦權(quán)、6個采礦權(quán)），礦區(qū)面積為1.6萬平方公里。

為著力解決制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地、礦業(yè)權(quán)審批監(jiān)管、試采審批管理、煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭議等難題，我省集中出臺了四個文件。這四個文件，就科學統(tǒng)籌煤層氣資源保護與利用，規(guī)范實施煤層氣勘查開采，妥善處理煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中各方的利益調(diào)整，實現(xiàn)煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)與企地共建共享的有機統(tǒng)一等，通過優(yōu)化頂層設(shè)計和細化操作規(guī)定，向全省提供了一套比較完善的解決方案，成為我省實施煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革的主要政策體系。

為方便讀者準確理解相關(guān)政策規(guī)定，記者就這四個文件出臺的背景、內(nèi)涵、意義等采訪了相關(guān)專家。

用地納入規(guī)劃計劃，做到優(yōu)先保障應(yīng)保盡保

煤層氣礦區(qū)大多分布在山區(qū)，企業(yè)取得行政許可后，勘探開采所需土地和配套的道路修建用地成了最棘手的事。省政府從解決用地難題入手，出臺了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》），基本解決了過去“政策不具體、企業(yè)不會報、政府不敢批、基層不會管”的問題。

煤層氣產(chǎn)業(yè)用地包括勘查期間的臨時用地，抽采階段、加工轉(zhuǎn)化和管道集輸方面需要的新增建設(shè)用地，重點項目先行用地（不得占用基本農(nóng)田），以及有條件盤活的存量用地。為加大煤層氣產(chǎn)業(yè)用地政策支持力度，我省出臺了優(yōu)先保障、應(yīng)保盡保的政策，即在土地利用總體規(guī)劃修編和調(diào)整時，將規(guī)劃期內(nèi)擬實施的煤層氣產(chǎn)業(yè)項目用地，納入各級土地利用總體規(guī)劃；對國務(wù)院、省政府確定的煤層氣產(chǎn)業(yè)重點項目，在下達省土地利用年度計劃時單獨列出；其他項目用地，在下達市、縣土地利用年度計劃時優(yōu)先保障。

為進一步規(guī)范用地政策，《通知》全面覆蓋了“批、供、用、補、查”等各個階段的用地報批和管理整個流程。據(jù)省國土資源廳副廳長周際鵬介紹，我省煤層氣產(chǎn)業(yè)用地實行分類報批與供應(yīng)，煤層氣勘查期間使用的簡易道路、橋梁、礦區(qū)內(nèi)管網(wǎng)、井場等地面作業(yè)設(shè)施用地和作業(yè)人員臨時生活設(shè)施用地屬于臨時用地，由市縣國土資源主管部門審批，使用滿2年后，可以根據(jù)企業(yè)實際需要重報、再批。煤層氣儲藏、壓縮、液化、發(fā)電、集氣站等屬于建設(shè)用地。轉(zhuǎn)入抽采階段后，企業(yè)根據(jù)需要可以申請將部分臨時使用的地面設(shè)施用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。具體項目的建設(shè)用地，可以按照分類規(guī)定，以單獨選址方式報批，或者以分批次用地報批。對國有建設(shè)用地供應(yīng)，可以采用先租后讓、租讓結(jié)合、彈性出讓、長期出讓等多種方式。

同時，要做好用地報批的配套工作，支持項目建設(shè)。煤層氣項目用地需要壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)區(qū)域的，要進行壓覆重要礦床審批；占用耕地要“先補后占”，確保耕地占補平衡；如果臨時用地占用村集體所有土地的，須按有關(guān)政策確定占地補償，公開征求群眾意見，公開、透明、規(guī)范實施。

放大改革試點效應(yīng)，規(guī)范推進煤層氣礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管

今年4月6日，國土資源部委托我省實施部分煤層氣勘查開采審批登記?！睹簩託獾V業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的出臺，就是為了辦好審批登記，規(guī)范推進煤層氣礦業(yè)權(quán)審批和監(jiān)管。

為落實“辦好委托事項，讓國家放心；促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓地方滿意；優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，讓企業(yè)安心；落實資源惠民，讓群眾受益”的總體目標，我省建立了省級協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)出讓、關(guān)聯(lián)審批、綜合執(zhí)法等重大事項，并積極推進煤層氣和煤炭資源有序開發(fā)，在煤炭遠景規(guī)劃區(qū)實施先采氣、后采煤，在已領(lǐng)取煤炭采礦許可證尚未進行基礎(chǔ)建設(shè)的礦區(qū)，實施先抽后采、采煤采氣一體化等，促進資源綜合利用。

同時，出臺十項激勵措施，鼓勵實施煤層氣勘查開采。如對提前提交探明儲量、完成產(chǎn)能建設(shè)的企業(yè)，在煤層氣礦業(yè)權(quán)招標中優(yōu)先考慮；鼓勵持有勘查區(qū)塊面積超過500平方公里的探礦權(quán)人，適當細分勘查區(qū)塊，引入其他投資者加快勘查開發(fā)，細分后范圍不小于300平方公里；鼓勵在已獲得煤炭礦業(yè)權(quán)礦區(qū)內(nèi)申請煤層氣礦業(yè)權(quán)；鼓勵對廢棄礦區(qū)、關(guān)閉煤礦煤層氣資源抽采利用進行研究調(diào)查；貼息支持煤層氣重大開發(fā)項目；對地面直接從事煤層氣勘查開采的企業(yè)減免探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費等。

據(jù)省國土資源廳油氣處處長連碧鵬介紹，《實施意見》還在增量資源配置和監(jiān)督管理等方面做了明確規(guī)定。如針對過去主要采取申請在先方式批準許可、大企業(yè)壟斷造成活力不強的弊端，明確主要采取招標方式競爭出讓，逐步采取拍賣、掛牌方式出讓；針對過去單個區(qū)塊面積過大、存在跑馬圈地現(xiàn)象，明確新設(shè)煤層氣礦業(yè)權(quán)面積原則上不超過300平方公里，并實行勘查承諾制，對未履行勘查承諾的，將按照未完成投入比例核減區(qū)塊面積。

此外，為了抑制惡意炒作，《實施意見》還規(guī)定，如果需要公開發(fā)布有重大影響的勘查成果、探明儲量、新增探明儲量等，要遵循“先向國土資源主管部門備案、后公開發(fā)布”的原則，并對其真實性負責。

試采許可能延期，專項評價可提前，試采氣不再“點天燈”

試采是煤層氣勘查向開采過渡的一個必經(jīng)階段。長期以來，煤層氣試采存在三個突出問題：一是試采批準有效期限短、期滿后無法延續(xù)；二是試采結(jié)束申請采礦權(quán)時，有關(guān)專項評價耗時2-3年，導致產(chǎn)能建設(shè)緩慢；三是試采回收氣銷售政策不明確，排空和浪費較大。這些問題的存在，影響了煤層氣勘查的持續(xù)進行，也制約了資源的充分利用，難以適應(yīng)建設(shè)煤層氣支柱產(chǎn)業(yè)的新形勢。為此，我省出臺了《關(guān)于完善煤層氣試采審批管理工作的通知》（以下簡稱《通知》）。

煤層氣排采技術(shù)要求一般需經(jīng)3年以上穩(wěn)采期，才能獲取煤層氣資源勘查評價相關(guān)參數(shù)。而在目前的管理實踐中，試采時間只批準一年。一年試采到期后，雖然國土資源部門不再批準延期，卻面臨試采井無法關(guān)閉的困境。連碧鵬分析，原因之一是試采工作還沒有達到預(yù)期目的，原因之二是如強行關(guān)閉則試采井就會報廢，前期數(shù)百萬元的投資會打了水漂。國務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十條規(guī)定，“探礦權(quán)人在勘查石油、天然氣等流體礦產(chǎn)期間，需要試采的，應(yīng)當向登記管理機關(guān)提交試采申請，經(jīng)批準后可以試采一年；需要延長試采時間的，必須辦理登記手續(xù)”。據(jù)此，我省新出臺的試采政策規(guī)定，一年試采許可期滿后，探礦權(quán)人可根據(jù)實際需要提出延期申請。同時，探礦權(quán)人申請試采，控制面積不得少于5平方公里，工程布置要符合勘探階段要求。

生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、水土保持、安全生產(chǎn)、文物勘探等專項評價，是辦理采礦登記、申請采礦用地的要件，準備時間通常需要2-3年。目前企業(yè)在申請采礦權(quán)、建設(shè)用地時，才開始這些工作,嚴重延緩了勘探成果及時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實產(chǎn)能。而試采區(qū)域，通常是支持轉(zhuǎn)采的重要區(qū)域，或者是首采區(qū)，也是各類專項評價重點關(guān)注的區(qū)域，相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)對于最終專項評價結(jié)論具有重要意義。為加快煤層氣開發(fā)利用步伐，各有關(guān)部門協(xié)商一致后，在《通知》中明確了探礦權(quán)人獲得試采批準書后，可在試采區(qū)域內(nèi)同時申請開展專項評價，其評價結(jié)論可用于申請辦理采礦許可證和后期專項評價報告書編制。

煤層氣試采會產(chǎn)生大量回收氣，但是目前我省一些礦區(qū)的回收氣大多采取排空或“點天燈”的方式，使得資源的經(jīng)濟、社會、環(huán)保價值難以實現(xiàn)。因此，此次改革嘗試設(shè)立專門公司銷售試采回收氣，以及稅收先統(tǒng)征、后分賬的新做法，明確支持探礦權(quán)人在符合安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理等規(guī)定的前提下銷售回收氣，并要求工商、住建、安監(jiān)、煤監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)等有關(guān)部門應(yīng)當為其辦理有關(guān)行政許可。

協(xié)調(diào)解決礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭議，鼓勵自主協(xié)商、規(guī)范行政調(diào)解、慎重行政裁決

為了規(guī)范處理煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭議，促進煤層氣與煤炭產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，我省出臺了《煤層氣和煤炭礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)爭議解決辦法（試行）的通知》（以下簡稱《辦法》）。

我省煤層氣發(fā)展起步于上世紀九十年代，發(fā)展過程中出現(xiàn)了煤層氣與煤炭礦業(yè)權(quán)的重疊區(qū)爭議。不過，經(jīng)過近年來的探索，我省已經(jīng)形成了煤層氣企業(yè)與多家煤炭企業(yè)合作的“三交模式”、煤炭企業(yè)反哺煤層氣開發(fā)的“潞安模式”、煤炭企業(yè)綜合勘查開發(fā)煤炭煤層氣的“晉煤模式”等，不少重疊區(qū)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源綜合利用的示范區(qū)。

《辦法》要求協(xié)調(diào)解決重疊區(qū)爭議，由當事人自行選擇具體解決方式，鼓勵當事人自主協(xié)商，達成協(xié)議。協(xié)商不成的，當事人可向省國土資源廳申請行政調(diào)解。如自主協(xié)商、行政調(diào)解未能達成協(xié)議，且當事人提出申請，省國土資源廳可按照省政府規(guī)定提出裁決建議，或者按照國土資源部委托作出行政裁決。

《辦法》明確了解決重疊區(qū)爭議的三種方式，即當事人簽署安全互保協(xié)議，建立日常協(xié)調(diào)保障機制；當事人實施合作勘查開采，促進資源綜合勘查、綜合利用；當事人分階段調(diào)整重疊區(qū)范圍，或者一次性調(diào)整全部重疊區(qū)范圍，實現(xiàn)采煤采氣一體化。同時，規(guī)范了自主協(xié)商的內(nèi)容，并將國務(wù)院文件中“煤炭規(guī)劃五年內(nèi)建井區(qū)域”的模糊性表述，具體化為經(jīng)政府主管部門批準的煤炭開采規(guī)劃區(qū)、準備區(qū)、生產(chǎn)區(qū)。

據(jù)介紹，《辦法》中提出的行政調(diào)解和行政裁決，都是省政府首次對其進行規(guī)范。行政調(diào)解包括提出申請、決定受理、啟動調(diào)解（需爭議雙方均同意）、參與調(diào)解人員、調(diào)解秩序、調(diào)解時間、簽署調(diào)解協(xié)議、調(diào)解終止等全過程。行政裁決包括提出申請、決定受理、被申請人書面答復(fù)、審理案件及先行調(diào)解、實施行政裁決、制作行政裁決書、裁決時限、履行裁決與救濟等全過程。

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