自然資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，當(dāng)進(jìn)入社會(huì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)或社會(huì)流通環(huán)節(jié)后可轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)，并通過市場交易過程顯化其價(jià)值屬性，而產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)行市場交易公平、合理、有序的重要保障。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不僅是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度體系的組成部分，也是生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)性制度、核心制度。改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，呈現(xiàn)了資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化、產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、開發(fā)利用粗放的趨勢，根本原因在于自然資源資產(chǎn)所有者不到位、權(quán)責(zé)不清、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全。面對(duì)日益嚴(yán)峻的問題，2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，明確要求“2020年基本建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，相比《生態(tài)文明體制改革總體方案》的表述，增加了“保護(hù)嚴(yán)格”和“流轉(zhuǎn)順暢”，完整體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的四大基本要素。加快推動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，將為新時(shí)代中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供重要制度保障。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和加快生態(tài)文明建設(shè)方面具有重要意義。1) 貫徹綠色發(fā)展理念的基礎(chǔ)性制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革位于生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”之首，其目標(biāo)、原則、任務(wù)充分體現(xiàn)了綠色發(fā)展理念思想，既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的重要制度保障。2) 實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益的重要保障。明晰產(chǎn)權(quán)主體是產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)，雖然機(jī)構(gòu)改革已明確自然資源部統(tǒng)一行使所有者權(quán)益，但前提條件是全面完成各類自然資源的確權(quán)登記工作。然而，除土地和礦產(chǎn)外，森林、草原、灘涂、水流等自然資源確權(quán)登記工作還相對(duì)滯后。在此背景下，開展自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記工作，將為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益奠定重要基礎(chǔ)。3) 促進(jìn)資源節(jié)約集約利用的核心制度。資源節(jié)約集約的內(nèi)生動(dòng)力取決于資源是否有償使用，而健全的產(chǎn)權(quán)制度是決定自然資源有償使用程度的關(guān)鍵所在。產(chǎn)權(quán)不明晰的資源，是不會(huì)被珍惜的。產(chǎn)權(quán)制度明確，相關(guān)責(zé)任主體才有提高自然資源利用效率的動(dòng)力，才有節(jié)約集約利用自然資源的行動(dòng)自覺。4) 自然資源保護(hù)與合理利用的具體體現(xiàn)。憲法明確指出國家依法保障自然資源的保護(hù)利用行為，保護(hù)資源、制止破壞行為是所有自然資源所有者和使用者必須履行的基本義務(wù)。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，可以明確各類自然資源的保護(hù)主體責(zé)任，避免公地悲劇，在獲取自然資源開發(fā)利用收益的同時(shí)履行好保護(hù)資源的義務(wù)，助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
5) 維護(hù)市場秩序的有效保障。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系、優(yōu)化資源配置的必經(jīng)之路。明確的權(quán)利關(guān)系是建立合理利益分配關(guān)系的基本前提，從法理上看，只有自然資源產(chǎn)權(quán)主體才能決定資源利用方式、用途和利益分配結(jié)構(gòu)，只有明確自然資源產(chǎn)權(quán)才能建立起均衡的利益分配關(guān)系，才能有效防止個(gè)人壟斷資源造成的掠奪性開發(fā)行為，確保自然資源得到有序開發(fā)、合理利用。新中國成立以來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革大致經(jīng)歷了以下四個(gè)主要階段。1) 確立自然資源公有制基礎(chǔ)階段。1954年憲法規(guī)定，礦藏、水流以及法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源都屬于全民所有。國家所有制在自然資源領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位。對(duì)于土地資源而言，經(jīng)過合作化運(yùn)動(dòng)的開展，逐步形成了集體所有和國家所有相互并存的格局，自然資源產(chǎn)權(quán)制度公有制基本形成。在自然資源產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施中，產(chǎn)權(quán)的行使與行政管理權(quán)力高度融合，自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度存在嚴(yán)重缺失，自然資源及其產(chǎn)品的交易流通受到限制。2) 單門類自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系初步建立階段。20世紀(jì)80年代，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入創(chuàng)設(shè)階段。1982年憲法明確了土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源國家所有和集體所有的二元制結(jié)構(gòu)，《森林法》《草原法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》《水法》等單門類自然資源管理法律相繼頒布。雖然當(dāng)時(shí)這些法規(guī)制定修訂的主要目的是為各類資源開發(fā)利用和管理服務(wù)，但也間接對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了初步規(guī)定，基本形成了以自然資源品種法律為結(jié)構(gòu)體系的法群，標(biāo)志著自然資源產(chǎn)權(quán)管理初步實(shí)現(xiàn)了有法可依。3) 自然資源有償使用和交易制度逐步健全階段。20世紀(jì)90年代末，自然資源產(chǎn)權(quán)制度伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步發(fā)展完善，《礦產(chǎn)資源法》《水法》《草原法》等各項(xiàng)自然資源單行法律相繼進(jìn)行了修改，一系列新的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。進(jìn)入21世紀(jì)，以2007年《物權(quán)法》的頒布為標(biāo)志，自然資源所有權(quán)為主體、自然資源用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)為兩翼的自然資源產(chǎn)權(quán)體系基本形成，象征著自然資源所有權(quán)、使用權(quán)相分離和使用權(quán)有償使用制度逐步發(fā)展完善。4) 全面推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革階段。近十年間，中共中央高度重視自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，黨的十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)決定、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及生態(tài)文明體制改革多次提到自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，并作出具體部署。2019年4月，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)后，標(biāo)志著中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的頂層設(shè)計(jì)建成，明確了產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本內(nèi)涵和改革路徑。我國自然資源管理制度已經(jīng)全面向資源資產(chǎn)管理制度轉(zhuǎn)變，在資源產(chǎn)權(quán)制度法理依據(jù)上實(shí)現(xiàn)了從品種法到法群的轉(zhuǎn)變，在管理工具上開始探索從以政府管理為主到重視市場作用的轉(zhuǎn)變，自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段。1) 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度全面建立。2013年國務(wù)院第31次常務(wù)會(huì)議明確“由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)”以來，逐步實(shí)現(xiàn)各類自然資源分散登記向不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的方向轉(zhuǎn)變。法律制度建設(shè)方面，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》相繼出臺(tái)，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的開展提供了法制保障和規(guī)范指引；機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，截至2017年底，全國市縣一級(jí)均設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記局，標(biāo)志著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)職能整合全面完成；登記程序方面，啟用了統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿證樣式，本著“便民利民”原則，頒布了相關(guān)配套制度，推行“一窗辦理、集成服務(wù)”；信息平臺(tái)建設(shè)方面，全面實(shí)現(xiàn)存量數(shù)據(jù)整合匯交入庫和市縣接入國家級(jí)信息平臺(tái)，為不動(dòng)產(chǎn)登記信息實(shí)時(shí)共享、互通共享打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2) 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度建設(shè)深入推進(jìn)。土地產(chǎn)權(quán)方面，確立了以國有土地使用權(quán)為主的土地市場，建立了以國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資(入股)等多種方式的土地使用權(quán)制度，同時(shí)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)在不改變農(nóng)業(yè)用途前提下，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)；林權(quán)方面，進(jìn)一步做實(shí)收益權(quán)，尤其是林權(quán)抵押貸款政策出臺(tái)，有效破解林業(yè)發(fā)展融資問題，盤活了森林資產(chǎn)；礦業(yè)權(quán)方面，礦業(yè)權(quán)出讓形成了全面推進(jìn)競爭性出讓(招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓)，嚴(yán)格限制協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)出讓方式制度體系，礦產(chǎn)資源有償出讓范圍不斷擴(kuò)大，招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議等出讓方式日趨多元并不斷優(yōu)化；水權(quán)方面，確立了單一的水資源國家所有權(quán)制度，建立起全國統(tǒng)一的水權(quán)交易制度、交易系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，推動(dòng)跨流域、跨區(qū)域、跨行業(yè)以及不同用水戶間的水權(quán)交易；海域海島使用權(quán)方面，明確海域使用權(quán)可通過行政審批和市場化出讓方式取得，并確立了無居民海島有償使用制度。3) 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不斷完善。隨著自然資源產(chǎn)權(quán)的明確和確定，節(jié)約利用和保護(hù)資源的意識(shí)和責(zé)任不斷增強(qiáng)，自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度和調(diào)處機(jī)制基本建立。自然資源產(chǎn)權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以依法采取和解、調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟等多種方式獲得法律的救濟(jì)，依法得到相應(yīng)的賠償。違法侵害他人自然資源產(chǎn)權(quán)的，當(dāng)事人依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，受到法律的嚴(yán)格制裁。4) 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制不斷健全。從橫向來看，我國自然資源管理體制經(jīng)歷了從按門類的行業(yè)管理到綜合管理加行業(yè)管理的變遷。2013年成立中國海警局，初步實(shí)現(xiàn)了自然資源從陸地到海域、從地表到地下空間“一張圖”式的綜合管護(hù)。2018年組建自然資源部，明確了全民所有自然資源資產(chǎn)所有者代表，標(biāo)志著自然資源資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理體制基本建立。從縱向來看，根據(jù)自然資源重要程度，中央和地方在國有自然資源產(chǎn)權(quán)行使上的職責(zé)合理劃分，國有自然資源“單一代表，多級(jí)行使”的所有權(quán)行使格局基本形成。十八屆三中全會(huì)首次提出自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革以來，在法律政策、管理制度和社會(huì)認(rèn)知層面取得一定進(jìn)展，但距離建立全面、系統(tǒng)、科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系還存在一定的差距，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1) 自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清，交叉嚴(yán)重。由于機(jī)構(gòu)改革前自然資源分部門管理，對(duì)部分自然資源的定義和界定標(biāo)準(zhǔn)不同，造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑各不相容，交叉統(tǒng)計(jì)問題突出，資源家底不夠清晰。例如，草地、林地和耕地資源調(diào)查數(shù)據(jù)存在較大爭議，據(jù)河北、內(nèi)蒙古等16個(gè)省(區(qū)、市)不完全統(tǒng)計(jì)，既發(fā)放草原使用證又發(fā)放林權(quán)證的草原面積有1.05億畝，“一地兩證”現(xiàn)象極為突出。2) 自然資源產(chǎn)權(quán)主體不夠清晰，權(quán)益落實(shí)難。十九屆三中全會(huì)明確自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，但實(shí)踐中自然資源所有者主體不到位，所有者權(quán)益未落實(shí)現(xiàn)象依然廣泛存在。從國有自然資源資產(chǎn)看，國有土地資源仍是地方政府在實(shí)際行使，缺乏法律授權(quán)或委托管理的制度依據(jù)。國有土地的劃撥、出讓、收回等土地處置由市縣人民政府執(zhí)行并實(shí)際享有國有土地處置權(quán)，2008～2017年以出讓和租賃方式供應(yīng)國有建設(shè)用地262.56萬hm2，出讓價(jià)款和租金收入高達(dá)30.20萬億元，全部納入地方財(cái)政；從集體所有自然資源資產(chǎn)看，長期以來，法律沒有具體明確農(nóng)村集體土地所有者主體，《憲法》第九條明確礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于集體所有，但沒有明確歸屬于哪一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。盡管2017年頒布的《民法總則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)特別法人地位，但仍不能確定農(nóng)村集體土地究竟由誰代表，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的事實(shí)缺位，容易在集體所有自然資源所有權(quán)行使過程中產(chǎn)生價(jià)值被低估、代表行使主體存疑、收益分配不合理等問題。3) 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系不完善，權(quán)能不完整。由于相關(guān)法律不健全等原因，導(dǎo)致部分自然資源權(quán)利體系不完善、權(quán)能不完整，使自然資源在開發(fā)利用和保護(hù)過程中出現(xiàn)許多問題。第一，部分自然資源使用權(quán)體系不完善。有些自然資源使用權(quán)權(quán)利交叉重疊，如漁業(yè)權(quán)和水資源使用權(quán)、海域使用權(quán)之間，取水權(quán)與采礦權(quán)之間(礦泉水)等；有些自然資源沒有建立使用權(quán)權(quán)利體系，缺少國家層面法律依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)踐中難以保障使用權(quán)人合法權(quán)益，如國有農(nóng)用地、無線電頻譜等。第二，部分自然資源使用權(quán)權(quán)能不完整，導(dǎo)致使用和流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式單一。如探礦權(quán)和采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制；海域使用權(quán)規(guī)定了海域轉(zhuǎn)讓、繼承、續(xù)期、變更、終止、收回等權(quán)能，對(duì)需求強(qiáng)烈的抵押、出租、作價(jià)(入股)等權(quán)能缺乏明確規(guī)定等。第三，自然資源資產(chǎn)權(quán)利之間缺少協(xié)調(diào)性。由于各類自然資源實(shí)行分門類管理，各門類自然資源法的立法背景、立法理念存在差異，造成自然資源資產(chǎn)使用權(quán)制度構(gòu)建缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，部分自然資源資產(chǎn)使用權(quán)之間邊界不清、權(quán)責(zé)交叉矛盾突出。例如：探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)的關(guān)系，漁業(yè)權(quán)與海域使用權(quán)、水權(quán)的關(guān)系，林權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系以及海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系等等。4) 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格，監(jiān)管缺力度。由于制度不完善、資金不足等原因，導(dǎo)致自然資源保護(hù)不嚴(yán)格、監(jiān)管力度不夠。一方面，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不完善，當(dāng)前侵害自然資源產(chǎn)權(quán)、制約自然資源產(chǎn)權(quán)救濟(jì)的問題仍然存在，如對(duì)市場經(jīng)濟(jì)中公平競爭權(quán)利侵害的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義、對(duì)公民合理合法訴求保護(hù)不力、信訪不暢、對(duì)公民居住權(quán)等侵害的生態(tài)環(huán)境污染問題等等，這些侵害和權(quán)利救濟(jì)問題，如果處理不好，很容易激化社會(huì)矛盾。同時(shí)，行政侵權(quán)現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，侵害權(quán)利人權(quán)益。例如，祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出，如何處理權(quán)益和法律之間的問題是個(gè)難題。此外，現(xiàn)實(shí)中存在不少產(chǎn)權(quán)糾紛，有些糾紛調(diào)處效率不高，長期得不到解決，如青海省存在草地糾紛和其他權(quán)屬爭議，突出表現(xiàn)在草地糾紛方面，由于草地承包合同基礎(chǔ)檔案管理制度不健全，資料不全，造成無法核實(shí)界限和承包人，糾紛主體不明，調(diào)處難度大。另一方面，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度不完善。多年來，過分強(qiáng)調(diào)了自然資源資產(chǎn)的行政管理，而忽視了所有者權(quán)益，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理與行政管理重疊矛盾；尚未建立自然資源統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，重復(fù)監(jiān)督問題突出，成本巨大浪費(fèi)，還可能造成監(jiān)督空白，有些環(huán)節(jié)無人過問，相互推諉扯皮；尚未建立生態(tài)損害賠償制度，難以調(diào)動(dòng)各類產(chǎn)權(quán)主體保護(hù)自然資源的動(dòng)力；尚未建立健全全過程監(jiān)管機(jī)制，以海域使用權(quán)為例，審批出讓是目前海域使用權(quán)出讓的主要方式，出讓比例達(dá)到90%以上，對(duì)于行政審批用海并未構(gòu)建有效的法律監(jiān)督制度，主要依靠行政監(jiān)管，市場出讓目前處于起步階段，相關(guān)制度不完善，出讓流轉(zhuǎn)尚未納入全國公共資源交流平臺(tái)，很難實(shí)施對(duì)市場出讓的全過程監(jiān)管，監(jiān)管難度大。此外，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管技術(shù)、資金等保障還不足。3.1 加快推進(jìn)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記工作摸清資源家底是對(duì)產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，應(yīng)全面總結(jié)不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上加快推進(jìn)土地、礦產(chǎn)、森林、山嶺等自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源產(chǎn)權(quán)邊界，重點(diǎn)區(qū)分全民所有和集體所有、國家所有和地方政府代理行使所有權(quán)以及不同集體所有之間的資源清單和權(quán)利邊界，切實(shí)做到調(diào)查監(jiān)測自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)、權(quán)屬、區(qū)位一致，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場化奠定基礎(chǔ)。3.2 理順自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體系一是探索自然資源所有權(quán)分級(jí)委托代理行使。十九屆三中全會(huì)后，自然資源所有權(quán)主體已經(jīng)明確由自然資源部統(tǒng)一行使。但實(shí)踐中，所有自然資源都采取由自然資源部直接管理的方式不現(xiàn)實(shí)，也不利于調(diào)動(dòng)地方合理利用自然資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。應(yīng)根據(jù)自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度，研究構(gòu)建分級(jí)代理行使所有權(quán)的制度框架和實(shí)施路徑，加快明確自然資源部直接行使所有權(quán)和省級(jí)政府、市(地)級(jí)政府或縣級(jí)政府代理行使所有權(quán)的資源清單和管理邊界，確保自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)履行不缺位。二是進(jìn)一步探索集體自然資源所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。以集體土地為例，推動(dòng)農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地“三權(quán)分置”改革，加快修訂農(nóng)村土地承包法，抓緊研究承包經(jīng)營權(quán)長久不變的辦法，允許土地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)、抵押、繼承。加快建立新《土地管理法》配套制度體系，出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地征收具體辦法，在充分保障農(nóng)民戶有所居前提下，完善宅基地使用權(quán)的租賃、抵押、繼承等權(quán)能。3.3 完善自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)能體系繼續(xù)推動(dòng)自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離，是自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系完善進(jìn)程中的核心環(huán)節(jié)，要進(jìn)一步明確占用、使用、收益、處分的權(quán)屬關(guān)系，在一定程度上擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、抵押、擔(dān)保權(quán)能。①土地資源方面：吸收借鑒國外建設(shè)用地立體化開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，研究分層確權(quán)的具體辦法；建立健全住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期制度；加快制定國有農(nóng)用地使用權(quán)管理辦法，明確國有農(nóng)村、林場和牧場土地所有者和使用者權(quán)能，完善國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資(入股)等權(quán)能。②礦產(chǎn)資源方面：探礦權(quán)和采礦權(quán)的關(guān)系以及權(quán)能體系還需要進(jìn)一步理順。③水資源方面：健全完善取水權(quán)，適度擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)能；積極穩(wěn)妥地探索多種水權(quán)交易形式。④海域海島資源方面：加快健全海域使用權(quán)和無居民海島使用權(quán)的權(quán)利體系，進(jìn)一步完善出讓、出租、抵押等權(quán)能；處理好與土地使用權(quán)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。3.4 強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制一是切實(shí)保護(hù)自然資源資產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。比如：分類提出自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)補(bǔ)償和退出方案，明確區(qū)分主動(dòng)違法違規(guī)行為和因政策出臺(tái)時(shí)間造成違法違規(guī)行為，維護(hù)合法取得探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)的自然資源資產(chǎn)權(quán)利人的基本利益。二是建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。進(jìn)一步擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是建立和完善自行處理、行政處理、司法處理相互補(bǔ)充、有機(jī)結(jié)合的多元糾紛解決機(jī)制，依法妥善處理自然資源權(quán)屬糾紛和侵權(quán)糾紛。擴(kuò)大仲裁制度覆蓋領(lǐng)域，強(qiáng)化仲裁在自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛處理中的作用。加強(qiáng)專門立法，規(guī)范處理程序，充分發(fā)揮行政部門處理自然資源權(quán)屬爭議的專業(yè)優(yōu)勢。四是健全環(huán)境資源審判工作機(jī)制。積極發(fā)揮環(huán)境資源法庭作用，推進(jìn)自然資源產(chǎn)權(quán)民事、行政、刑事案件審判“三審合一”，加大自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)力度。3.5 構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體系一是健全監(jiān)管機(jī)制。通過建立健全自然資源資產(chǎn)市場交易監(jiān)管機(jī)制，完善拓寬公眾監(jiān)督的渠道，建立及時(shí)反饋和處理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督和政府督查的有機(jī)結(jié)合。二是創(chuàng)新監(jiān)管手段。充分發(fā)揮移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)手段的作用，構(gòu)建事前突出防范、預(yù)警，事中強(qiáng)化監(jiān)控、制約，事后側(cè)重追責(zé)、反饋的監(jiān)管制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源所有權(quán)和使用權(quán)人全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)測。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革既是理論問題，也是現(xiàn)實(shí)問題，還始終處于動(dòng)態(tài)變化之中，其建立健全需要一個(gè)漸進(jìn)過程，可謂任重道遠(yuǎn)，建議從理論、法律、標(biāo)準(zhǔn)和管理服務(wù)四個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)部署、協(xié)同推進(jìn)。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，離不開基礎(chǔ)理論支撐。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)涉及生態(tài)產(chǎn)品、資源價(jià)值、委托代理和收益分配等重大理論問題，需要結(jié)合法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)以及自然資源學(xué)等多個(gè)學(xué)科體系進(jìn)行深度融合研究。建議結(jié)合我國基本國情和資源特征，借鑒國外自然資源統(tǒng)一管理經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)圍繞權(quán)利和市場等關(guān)鍵領(lǐng)域構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)理論體系，為今后產(chǎn)權(quán)制度改革不斷向縱深發(fā)展和全面落地實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。堅(jiān)持依法改革理念，加快配套法律政策體系建設(shè)。以產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)和目標(biāo)為導(dǎo)向，加快推動(dòng)《水法》《森林法》《草原法》《農(nóng)村土地承包法》等單項(xiàng)自然資源法律的“立改廢釋”，盡快出臺(tái)《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》配套政策。在逐步修改和完善單行法的同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)效益的充分發(fā)揮和生態(tài)系統(tǒng)的平衡利用，形成以憲法為基礎(chǔ)、各類自然資源單行法為主體、各項(xiàng)行政法規(guī)和行政規(guī)章為配套的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律政策體系。同時(shí)，推動(dòng)《民法典》和《物權(quán)法》等民事基本法律的起草和修改，為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和保護(hù)提供法律依據(jù)。4.3 推動(dòng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系創(chuàng)新由于機(jī)構(gòu)改革前各類自然資源分屬不同部門管理，已經(jīng)形成的確權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易和監(jiān)管制度相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不盡相同。建議堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)先行，積極推動(dòng)以自然資源產(chǎn)權(quán)管理為核心的標(biāo)準(zhǔn)體系頂層設(shè)計(jì)，明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架中指標(biāo)層、要素層和推進(jìn)層的具體內(nèi)容。同時(shí)，加強(qiáng)自然資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、登記、規(guī)劃、保護(hù)、利用等基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范融合研究，以標(biāo)準(zhǔn)化促規(guī)范化，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)自然資源資產(chǎn)管理的支撐作用。4.4 促進(jìn)管理數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)產(chǎn)權(quán)改革是自然資源資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容和應(yīng)有之義，應(yīng)堅(jiān)持“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”思想，綜合利用移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、智能位置服務(wù)等新技術(shù)，重點(diǎn)攻克制約產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)推進(jìn)的技術(shù)難題，實(shí)現(xiàn)各類資源數(shù)據(jù)匯聚、集成、開放、共享。同時(shí)，積極搭建自然資源管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，啟動(dòng)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的決策支撐體系建設(shè)，逐步打造成“全面覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同、社會(huì)監(jiān)督”一體的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管技術(shù)支撐體系，為服務(wù)國家宏觀調(diào)控決策和提升自然資源治理能力和現(xiàn)代化提供支撐。來源：礦業(yè)信息聯(lián)盟 網(wǎng)絡(luò)等
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