自然資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，當(dāng)進(jìn)入社會(huì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)或社會(huì)流通環(huán)節(jié)后可轉(zhuǎn)化為自然資源資產(chǎn)，并通過市場交易過程顯化其價(jià)值屬性，而產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)行市場交易公平、合理、有序的重要保障。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不僅是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度體系的組成部分，也是生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)性制度、核心制度。改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，呈現(xiàn)了資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化、產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、開發(fā)利用粗放的趨勢，根本原因在于自然資源資產(chǎn)所有者不到位、權(quán)責(zé)不清、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全。面對日益嚴(yán)峻的問題，2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，明確要求“2020年基本建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”，相比《生態(tài)文明體制改革總體方案》的表述，增加了“保護(hù)嚴(yán)格”和“流轉(zhuǎn)順暢”，完整體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的四大基本要素。加快推動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，將為新時(shí)代中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)提供重要制度保障。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，在維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和加快生態(tài)文明建設(shè)方面具有重要意義。1) 貫徹綠色發(fā)展理念的基礎(chǔ)性制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革位于生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”之首，其目標(biāo)、原則、任務(wù)充分體現(xiàn)了綠色發(fā)展理念思想，既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的重要制度保障。2) 實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益的重要保障。明晰產(chǎn)權(quán)主體是產(chǎn)權(quán)制度改革的首要任務(wù)，雖然機(jī)構(gòu)改革已明確自然資源部統(tǒng)一行使所有者權(quán)益，但前提條件是全面完成各類自然資源的確權(quán)登記工作。然而，除土地和礦產(chǎn)外，森林、草原、灘涂、水流等自然資源確權(quán)登記工作還相對滯后。在此背景下，開展自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記工作，將為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益奠定重要基礎(chǔ)。3) 促進(jìn)資源節(jié)約集約利用的核心制度。資源節(jié)約集約的內(nèi)生動(dòng)力取決于資源是否有償使用，而健全的產(chǎn)權(quán)制度是決定自然資源有償使用程度的關(guān)鍵所在。產(chǎn)權(quán)不明晰的資源，是不會(huì)被珍惜的。產(chǎn)權(quán)制度明確，相關(guān)責(zé)任主體才有提高自然資源利用效率的動(dòng)力，才有節(jié)約集約利用自然資源的行動(dòng)自覺。4) 自然資源保護(hù)與合理利用的具體體現(xiàn)。憲法明確指出國家依法保障自然資源的保護(hù)利用行為，保護(hù)資源、制止破壞行為是所有自然資源所有者和使用者必須履行的基本義務(wù)。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，可以明確各類自然資源的保護(hù)主體責(zé)任，避免公地悲劇，在獲取自然資源開發(fā)利用收益的同時(shí)履行好保護(hù)資源的義務(wù)，助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
5) 維護(hù)市場秩序的有效保障。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系、優(yōu)化資源配置的必經(jīng)之路。明確的權(quán)利關(guān)系是建立合理利益分配關(guān)系的基本前提，從法理上看，只有自然資源產(chǎn)權(quán)主體才能決定資源利用方式、用途和利益分配結(jié)構(gòu)，只有明確自然資源產(chǎn)權(quán)才能建立起均衡的利益分配關(guān)系，才能有效防止個(gè)人壟斷資源造成的掠奪性開發(fā)行為，確保自然資源得到有序開發(fā)、合理利用。新中國成立以來，伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革大致經(jīng)歷了以下四個(gè)主要階段。1) 確立自然資源公有制基礎(chǔ)階段。1954年憲法規(guī)定，礦藏、水流以及法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源都屬于全民所有。國家所有制在自然資源領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位。對于土地資源而言，經(jīng)過合作化運(yùn)動(dòng)的開展，逐步形成了集體所有和國家所有相互并存的格局，自然資源產(chǎn)權(quán)制度公有制基本形成。在自然資源產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)施中，產(chǎn)權(quán)的行使與行政管理權(quán)力高度融合，自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度存在嚴(yán)重缺失，自然資源及其產(chǎn)品的交易流通受到限制。2) 單門類自然資源產(chǎn)權(quán)制度體系初步建立階段。20世紀(jì)80年代，我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)入創(chuàng)設(shè)階段。1982年憲法明確了土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源國家所有和集體所有的二元制結(jié)構(gòu)，《森林法》《草原法》《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《漁業(yè)法》《水法》等單門類自然資源管理法律相繼頒布。雖然當(dāng)時(shí)這些法規(guī)制定修訂的主要目的是為各類資源開發(fā)利用和管理服務(wù)，但也間接對自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了初步規(guī)定，基本形成了以自然資源品種法律為結(jié)構(gòu)體系的法群，標(biāo)志著自然資源產(chǎn)權(quán)管理初步實(shí)現(xiàn)了有法可依。3) 自然資源有償使用和交易制度逐步健全階段。20世紀(jì)90年代末，自然資源產(chǎn)權(quán)制度伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步發(fā)展完善，《礦產(chǎn)資源法》《水法》《草原法》等各項(xiàng)自然資源單行法律相繼進(jìn)行了修改，一系列新的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。進(jìn)入21世紀(jì)，以2007年《物權(quán)法》的頒布為標(biāo)志，自然資源所有權(quán)為主體、自然資源用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)為兩翼的自然資源產(chǎn)權(quán)體系基本形成，象征著自然資源所有權(quán)、使用權(quán)相分離和使用權(quán)有償使用制度逐步發(fā)展完善。4) 全面推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革階段。近十年間，中共中央高度重視自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，黨的十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)決定、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及生態(tài)文明體制改革多次提到自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，并作出具體部署。2019年4月，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》印發(fā)后，標(biāo)志著中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的頂層設(shè)計(jì)建成，明確了產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本內(nèi)涵和改革路徑。我國自然資源管理制度已經(jīng)全面向資源資產(chǎn)管理制度轉(zhuǎn)變，在資源產(chǎn)權(quán)制度法理依據(jù)上實(shí)現(xiàn)了從品種法到法群的轉(zhuǎn)變，在管理工具上開始探索從以政府管理為主到重視市場作用的轉(zhuǎn)變，自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入全面推進(jìn)階段。
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